Le recours pour excès de pouvoir ou REP est un recours pour l’administré qui lui permet de contester un acte administratif unilatéral devant une juridiction administrative. Cette voie de recours est un principe général du droit qui permet le contrôle de toute décision administrative par un juge depuis l’arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950.
Ce qu’il faut savoir, c’est qu’avec le recours pour excès de pouvoir, le juge effectue un contrôle de légalité en annulant ou en validant la décision administrative. Le recours pour excès de pouvoir se distingue ainsi du recours de plein contentieux en ce sens que pour ce dernier, le juge peut se prononcer lui-même sur l’affaire. Par exemple : Pour accorder une indemnisation basée sur une responsabilité pour risque ou pour faute.
Recours pour excès de pouvoir : Définition
Le recours pour excès de pouvoir est un recours dirigé contre des actes administratifs, qu’il s’agisse d’un acte administratif unilatéral (AAU),réglementaire ou individuel. Son objectif est le contrôle de la légalité de l’acte et en cas d’illégalité, il sera annulé par le juge au niveau d’une juridiction administrative : Tribunal administratif, Cour administrative d’appel ou Conseil d’État.
À noter que parfois un recours gracieux ou hiérarchique auprès de l’administration est obligatoire avant de saisir le juge. Il en est ainsi en matière de communication de documents administratifs pour laquelle il est obligatoire d’exercer un recours préalable auprès de la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Le silence gardé par l’autorité administrative saisie d’une demande vaut décision de rejet.
Recours pour excès de pouvoir : Les moyens de droit
Dans un recours pour excès de pouvoir, il existe 4 moyens de droit regroupés en deux catégories que le requérant peut invoquer et que voici :
L’illégalité externe de l’acte administratif
L’illégalité externe peut être relative à l’incompétence ou au vice de forme.
- L’incompétence de l’auteur de l’acte : matérielle, territoriale ou temporelle ;
- Le vice de forme, le défaut de motivation et le vice de procédure.
L’illégalité interne de l’acte administratif
Ce moyen est lié au contenu et au fondement de l’acte.
- La violation de la loi
Il peut s’agir d’une erreur de fait, c’est-à-dire que les faits fondant l’acte sont erronés, dénaturés ou simplement inexistants. Il peut également s’agir d’une erreur sur la qualification juridique des faits. Enfin, il peut s’agir d’une erreur de droit.
- Le détournement de pouvoir ou de procédure
C’est le cas lorsqu’une autorité publique a usé de ses pouvoirs ou d’une procédure dans un autre but que celui pour lequel ces pouvoirs lui ont été accordés.
Les conditions de recevabilité relative à l’acte
En principe, peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir tous les actes administratifs unilatéraux. Il s’agit des actes juridiques qui émanent d’une autorité administrative et qui sont destinés à produire des effets juridiques ; à savoir des droits et obligations. On dit alors que ce sont des actes qui font grief.
Ainsi, les actes qui ne font pas grief sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. C’est le cas des actes préparatoires, des circulaires non impératives et des mesures d’intérieur.
Les actes préparatoires
Il s’agit d’actes préparant une mesure qui interviendra ultérieurement. Par exemple : la délibération prise par l’organe délibérant d’une collectivité territoriale en vue d’émettre un vœu. Ils ne produisent pas d’effets juridiques donc sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.
Les circulaires non impératives
Il s’agit de notes d’organisation interne à un service prises par le chef de service. Elles ont pour objet d’interpréter le droit existant en permettant aux agents de connaître l’application d’une loi ou d’un règlement. Ces circulaires ne modifient pas le droit, donc elles ne produisent pas d’effets juridiques et échappent ainsi au recours pour excès de pouvoir.
Toutefois, les circulaires qui modifient le droit c’est-à-dire celles qui donnent une interprétation impérative du droit existant peuvent être attaquées devant le juge administratif comme il a été jugé dans l’arrêt Duvignère du 18 décembre 2002.
Les mesures d’ordre intérieur
Il s’agit de mesures internes à une administration. Elles sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir sauf si elles touchent à une liberté fondamentale.
Les conditions de recevabilité liées au requérant
Pour pouvoir contester un acte administratif devant le juge de l’excès de pouvoir, le requérant doit avoir la capacité et l’intérêt à agir. Le requérant peut être une personne physique, mais aussi une personne morale. Du fait de son accessibilité, le recours pour excès de pouvoir ne nécessite pas la représentation par un avocat (le mandat ad litem).
La capacité à agir
Il s’agit de l’aptitude à faire valoir lui-même ses droits devant la justice. Ainsi, les mineurs et les majeurs incapables n’ont pas la capacité pour agir en justice et doivent être assistés par leur représentant légal.
Tout comme la personne physique, la personne morale a la capacité d’agir (la définition ici). Les groupements, les syndicats et les associations peuvent intenter un recours pour excès de pouvoir. Mais ils doivent aussi justifier d’un intérêt à agir qui soulève parfois certaines difficultés.
L’intérêt à agir
Le requérant, qu’il soit une personne physique ou morale, doit justifier d’un intérêt à agir. C’est-à-dire que l’acte doit atteindre ses intérêts et lui faire grief. C’est le cas par exemple d’un acte décisoire faisant grief c’est-à-dire une décision modifiant la situation juridique d’une personne.
L’atteinte aux intérêts peut être de nature économique, financière ou encore morale.
Par exemple, peuvent justifier d’un intérêt à agir :
- Le requérant contribuable communal a un intérêt pour contester les mesures financières ou fiscales qui intéressent la commune (CE, 29 mars 1901, Casanova).
- Un hôtelier d’une station touristique a intérêt à contester un arrêté fixant la date des vacances scolaires à une date qui risque de lui faire perdre une partie de son chiffre d’affaires.
- Un usager d’un service public peut contester les mesures d’organisation et de fonctionnement du service public concerné.
Concernant les personnes morales, elles ne peuvent contester que les actes touchant aux intérêts collectifs des membres et non les intérêts individuels. Ainsi, seuls les actes ayant un impact direct sur les intérêts qu’un groupement a pour mission de défendre peuvent être contestés en recours pour excès de pouvoir (CE, 7 mars 2018, Association collectif danger aérodrome Aix-les-Milles).
Les conditions de délai
Le Code de justice administrative prévoit les conditions de délai dans son article R421-1. L’exercice d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif est de deux mois à compter de la notification ou de la publication de cet acte.
Ce délai de droit commun court à partir de la publication s’agissant d’un règlement et à partir de la notification s’agissant d’un acte individuel. Si la notification ne mentionne pas les délais de recours ou les voies de recours possibles, le délai sera d’un an et non pas de deux mois. Passé ce délai, il n’est plus possible de déférer l’acte au juge de l’excès de pouvoir.
Le recours pour excès de pouvoir et ses effets
Lorsque le juge est saisi d’un recours pour excès de pouvoir, soit il valide, soit il annule l’acte porté devant lui. L’annulation d’un acte est valable non seulement pour le requérant, mais aussi pour tous les administrés. Elle est rétroactive, c’est-à-dire que l’acte annulé est considéré comme n’ayant jamais existé.
Le principe de la nullité rétroactive connaît cependant certaines inflexions. C’est ainsi que le juge peut moduler les effets de l’annulation dans le temps. Cela est possible dans le cas où l’annulation rétroactive risque d’engendrer des conséquences manifestement excessives en raison :
- Des effets produits par l’acte ;
- Des situations qui ont pu se constituer quand l’acte était en vigueur ;
- De l’intérêt général qui pourrait s’attacher à un maintien provisoire des effets de l’acte.
