L’arrêt Bac d’Eloka du 22 janvier 1921 rendu par le Tribunal des conflits, de son vrai nom : « l’arrêt Société commerciale de l’Ouest africain », est l’un des arrêts les plus connus de la jurisprudence administrative, car il a consacré la naissance de la notion de service public administratif à caractère industriel et commercial (SPIC) relevant d’un régime juridique de droit privé dont la compétence relève du juge judiciaire. C’est d’ailleurs ce qui lui vaut de figurer au GAJA (Les Grands de la Jurisprudence Administrative).
Arrêt Bac d’Eloka : Quels sont les faits et la procédure ?
À l’époque où la décision de l’arrêt Bac d’Eloka a été rendue, la France disposait encore de nombreuses colonies à travers le monde. Ainsi, dans la colonie française de Côte d’Ivoire, le service du wharf de Bassam gérait directement et personnellement le Bac d’Eloka, un bateau à fond plat utilisé pour traverser la lagune d’Ébrié.
Dans la nuit du 5 au 6 septembre 1920, ledit bateau avait coulé. Le bilan de l’accident était d’un mort et quatre automobiles endommagées, dont l’une des voitures appartenait à la Société commerciale de l’Ouest africain (SCOA).
Furieuse, cette dernière avait assigné la colonie devant le président du tribunal de Grand-Bassam en audience des référés en vue de la nomination d’un expert aux fins de l’évaluation de son préjudice.
Contrarié, le lieutenant-gouverneur de la colonie avait élevé le conflit afin de déterminer qui, de la juridiction administrative ou judiciaire, était compétent pour trancher le litige.
Par l’arrêt Bac d’Eloka rendu en date du 22/01/1921, le Tribunal des conflits a ainsi reconnu le juge judiciaire comme étant compétent pour connaître l’affaire.
Les prétentions des parties et la question de droit de l’arrêt Bac d’Eloka
En l’espèce, la Société commerciale de l’Ouest africain (SCOA) demandait au président du tribunal de Grand-Bassam de nommer un expert chargé de déterminer le préjudice qu’elle avait subi suite au naufrage du Bac d’Eloka ayant endommagé leur véhicule.
Toutefois, en l’absence de compétence de la juridiction expressément prévue pour connaitre de telles affaires, le lieutenant-gouverneur s’était retourné vers le Tribunal des conflits pour trancher cette question de droit.
Ainsi, les juges du Tribunal des conflits devaient répondre au problème de droit qui consistait à savoir si le Bac d’Eloka tel que géré par le service du wharf, se retrouvait dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée et par conséquent, si cela pouvait entraîner la compétence du juge judiciaire.
Quelle est la solution de l’arrêt Bac d’Eloka rendue en date du 22 janvier 1921 ?
En réponse au problème de droit soulevé dans l’arrêt Bac d’Eloka, les juges du Tribunal des conflits a répondu par l’affirmative.
En effet, le tribunal des conflits a, dans l’arrêt d’espèce, estimé que le service du wharf chargé de la gestion du Bac d’Eloka, fonctionnait comme une entreprise de droit privé.
En conséquence, il a reconnu que ledit service relevait du droit privé. Dès lors, le juge judiciaire était compétent pour connaître des litiges résultant de l’exploitation de tels services.
Pour l’époque, c’était révolutionnaire. En effet, même si la gestion privée par une personne publique était déjà mise depuis un arrêt du Conseil d’État du 31 juillet 1912 (CE, 31 juillet 1912, Société des granits porphyroïdes des Vosges (GAJA n°25) ; il était seulement reconnu qu’une personne publique puisse contracter sous l’empire du droit privé comme un particulier.
Toutefois, la notion de gestion privée telle que théorisée par Maurice Hauriou, l’un des précurseurs de la doctrine de la puissance publique en 1899 et reconnue par la jurisprudence en 1912, était une utilisation du droit privé qui ne concernait que les actes individuels au sein des services qui étaient, à l’époque, tous administratifs.
D’ailleurs, dans le célèbre arrêt Blanco, Tribunal des conflits du 8 février 1873, le commissaire du gouvernement David avait dans ses conclusions esquissé la notion, mais dans le but de l’écarter.
En tout état de cause, la gestion privée par une personne était réduite, car elle ne concernait que des actes isolés au sein du service public assumé et assuré par l’administration.
C’est donc, l’arrêt Bac d’Eloka qui, en consacrant la naissance de la notion de service public administratif à caractère industriel et commercial (SPIC), va par la même occasion admettre la possibilité de soumettre un service public entier aux règles de droit privé.
Le service étant géré dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée, il était tout à fait compréhensible sinon légitime qu’il relève du régime de droit privé et donc de la compétence du juge judiciaire.
Ainsi, c’est ce qu’a relevé le Tribunal des conflits dans le dispositif de l’arrêt d’espèce. Tout d’abord, les juges ont considéré que le Bac d’Eloka n’était pas un ouvrage public, ce qui excluait de facto la compétence du juge administratif.
En effet, si le bac était un ouvrage public, le droit administratif aurait été applicable (voir le régime juridique de la responsabilité administrative), et ce, abstraction faite de la nature de l’activité accomplie. Cela aurait ainsi entraîné la compétence de la juridiction administrative.
Or, le Tribunal a constaté que le bac en cause n’était pas un ouvrage public. Il a de ce fait soustrait de la compétence du juge administratif le litige relatif au bac.
Ensuite, les juges du Tribunal des conflits ont observé que l’activité du bac se faisait contre rémunération. Or, le service public est par nature gratuit même si des petites peuvent être fixées.
Toutefois, la valeur du service reçu ne doit pas être l’équivalent de la somme perçue pour ce dernier. C’est ainsi qu’en cas de contrepartie pour un service public rendu, le caractère administratif de celui-ci s’estompe, car la gratuité qui est un des principes fondamentaux du service public disparaît.
C’est pourquoi, en ayant estimé que le service du wharf fonctionnait « dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire », le Tribunal a donc jugé que le droit privé était applicable. Cela permettait alors au juge judiciaire de connaître du litige.
C’est en effet, cohérent puisque le service public dans son entièreté comme l’a relevé le Tribunal, se comportait comme un acteur économique de droit privé. Il était donc tout à fait compréhensible que le droit privé devait être appliqué.
Enfin, comme pour étayer sa décision, le Tribunal des conflits a fait remarquer qu’aucun texte législatif ou réglementaire n’attribuait la compétence à la juridiction administrative en matière de bacs. Dès lors, il revenait à ce dernier de désigner la juridiction devant statuer.
Il ressort de cette solution retenue par les juges du Tribunal des conflits dans l’arrêt Bac d’Eloka qu’en « l’absence d’un texte spécial » précisant la compétence de la juridiction administrative, un service public gérant une activité dans « dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire » excepté la présence d’un ouvrage public, en contrepartie d’une « rémunération », doit être dans son entier soumis au régime de droit privé.
En effet, dans l’arrêt Bac d’Eloka, les juges n’ont pas considéré que l’administration avait agi comme un particulier (gestion privée), mais que tout un service entier de l’administration fonctionnait comme une personne morale de droit privé (naissance de la notion de service public à caractère industriel et commercial « SPIC »). De ce fait, il a jugé que le droit privé était applicable.
Quelle est la portée de l’arrêt Bac d’Eloka rendu le 22 janvier par le Tribunal des conflits ?
La célébrité de l’arrêt Bac d’Eloka est incontestable tant il a marqué la jurisprudence administrative. En effet, par cette décision, les juges du Tribunal des conflits ont contribué à l’extension de la notion de service public qui, il faut le dire, est quelque peu « éclatée » aujourd’hui tant elle est vaste et difficile à circonscrire.
Toutefois, si c’est l’arrêt Bac d’Eloka qui a donné naissance à la notion de service public administratif à caractère industriel et commercial, il convient de rappeler ici que c’est l’arrêt USIA du 16 novembre 1956 du Conseil d’État (CE, Ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques), qui lui a donné l’importance qu’on lui reconnaît aujourd’hui.
En effet, par cet arrêt, le Conseil d’État a fixé les critères de distinction entre les SPA et les SPIC. Il s’agit en l’occurrence, de l’objet du service, de son mode de financement ainsi que de ses modalités de fonctionnement.
Certes, des questions restaient en suspens sur le caractère cumulatif de ces critères ; toutefois, la jurisprudence a précisé ensuite que cette condition n’était pas nécessaire.
Ainsi, un service peut être qualifié de SPIC seulement en raison de son objet (TC, 21 mars 2005, Mme Alberti Scott c. Commune de Tournefort, n°C3413) ou en se référant seulement à l’origine des fonds l’alimentent (TC, 12 octobre 2015, Communauté de communes de la vallée du Lot, n° C4024).
C’est une évidence que la jurisprudence Bac d’Eloka est bien accueillie par la jurisprudence postérieure. En effet, il est désormais admis par le Conseil d’État que les relations des SPIC avec leurs usagers relèvent du droit privé et par conséquent, les litiges qui en résultent, de la compétence du juge judiciaire, et ce, même si l’usager est une personne publique (CE, 4 novembre 2005, Ville de Dijon, n° 278895).
Aussi, les contrats conclus entre les SPIC et leurs usagers sont considérés comme des contrats de droit commun (CE, Section, 13 octobre 1961, Établissements Campanon-Rey, n°44689).
Toutefois, il convient de préciser que la compétence de principe reconnu à la juridiction judiciaire pour les SPIC n’est pas générale. En effet, ceux-ci peuvent également relever en partie de la compétence du juge administratif.
Il en est ainsi des activités de réglementation, de police ou de contrôle qui sont de par leur nature du ressort à la compétence du juge administratif, en raison des prérogatives de puissance publique qui s’y attachent (TC, 16 octobre 2006, Caisse centrale de réassurance c. Mutuelle des architectes français, n°C3506).
Il s’ensuit donc que même si la qualification par la loi d’un établissement public industriel et commercial entraîne en principe la compétence du juge de droit commun, dès lors qu’il s’agit de l’exercice des activités susmentionnées, la compétence relève de la juridiction administrative.
Aussi, des contrats passés par des personnes gérant des SPIC peuvent se voir attribuer la qualification de contrats administratifs. C’est le cas par exemple des contrats ayant pour objet, l’occupation du domaine public, des contrats portant sur l’exécution de travaux publics, de ceux comportant des clauses exorbitantes du droit commun, voire même de ceux qui sont conclus selon un régime exorbitant du droit commun (CE, Section, 19 janvier 1973, Société d’exploitation électrique de la rivière du Sant, n° 82238) sans oublier les contrats confiant l’exécution même du service public.
Également, il faut souligner qu’en matière de responsabilité extracontractuelle des SPIC, la compétence du juge administratif prime dès lors qu’elle est engagée envers les tiers du fait des dommages résultants des travaux publics ou des dommages causés par des SPIC dans l’exercice de prérogatives de puissance publique.
Enfin, s’il est admis qu’en principe c’est le juge judiciaire qui est compétent en cas de litiges entre le personnel des SPIC et ces derniers, il n’en demeure pas moins que lorsqu’il s’agit du directeur et du comptable, ayant d’ailleurs la qualité de comptable public, la compétence relève du ressort du juge administratif (CE, 26 janvier 1923, de Robert Lafrégeyre, n°62529 ; CE, Section, 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, n°15219,).
En outre, lorsque le personnel a conservé la qualité d’agent public en vertu d’un texte, la juridiction administrative est aussi compétente (CE, Assemblée, 29 janvier 1925, l’Herbier).
Enfin, il est de principe que c’est le juge administratif qui est compétent pour statuer sur la légalité des actes de portée générale des services publics industriels et commerciaux tels que les statuts qui les régissent, dès lors qu’ils portent sur l’organisation du service (TC, 15 janvier 1968, Compagnie Air France c/Époux Barbier, n° 01908).
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