En quoi l’arrêt Blanco du 8 Février 1873 est-il important en matière de responsabilité administrative ?

Le célèbre arrêt Blanco du 8 février 1873 est décrit comme étant « la pierre angulaire » du droit administratif. Relatif à la responsabilité de la puissance publique, l’arrêt Blanco consacre le principe d’une théorie autonome de la responsabilité administrative. En effet, depuis cet arrêt, le juge administratif est compétent pour connaître de tous les litiges dont les dommages ont été causés par des services publics et il doit statuer sur les réparations lorsque la responsabilité de l’État est engagée.

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Arrêt Blanco : Quels sont les faits et la procédure ?

En l’espèce, une jeune fille avait été accidentellement renversée par un chariot d’une manufacture de tabac et a dû subir une amputation. Cette manufacture était exploitée en régie par l’État et donc apparentée à un service public administratif.

Le père, en tant que représentant légal de sa fille, avait saisi les tribunaux judiciaires. Il avait pour objectif de faire déclarer solidairement les employés, auxquels la faute était imputable, et l’État civilement responsable sur le fondement des articles 1382 à 1384 du Code civil et obtenir réparation du dommage.

Devant cette action intentée contre l’État, le préfet de la Gironde en sa qualité de représentant de la Puissance publique, propose un déclinatoire de compétence le 29 avril 1872. Le déclinatoire de compétence est l’acte de procédure qui consiste à contester la compétence de la juridiction saisie.

En l’occurrence, le Préfet conteste la compétence du tribunal civil de Bordeaux devant lequel l’affaire est portée. Cependant, par le jugement rendu le 17 juillet 1872, le tribunal civil de Bordeaux rejette le déclinatoire. Il se reconnaît compétent pour connaître de la question tant à l’encontre de l’État qu’à l’encontre des employés de la préfecture.

Dans une totale opposition au jugement rendu, le préfet de Gironde prend, le 22 juillet 1872 un arrêté de conflit. L’arrêté de conflit correspond à une décision préfectorale obligeant une juridiction judiciaire à surseoir à statuer jusqu’au règlement de la question de compétence par le tribunal des conflits. Le 24 juillet 1872 le tribunal civil de Bordeaux sursoit à statuer sur la demande.

Dans une telle configuration, l’administration et le juge judiciaire confrontés à un conflit positif soumettent leur différend au Tribunal des Conflits.

Le Tribunal des Conflits est chargé, dans les cas où la distinction entre ordre judiciaire et ordre administratif n’est pas tranchée de déterminer quelle juridiction est compétente.

Par conséquent, le conflit est élevé et le Tribunal des conflits attribua la compétence pour connaître du litige.

Arrêt Blanco : Quels sont les moyens des parties ?

L’administré qui a initié l’action, en tant que responsable de sa fille, soutient que l’État est responsable du dommage causé par les agents de la Préfecture de la Gironde en vertu de l’article (ancien) 1382 du Code civil. Cet article renvoie à la responsabilité  civile des employés.

( voir aussi : la responsabilité du commettant du fait des préposés [article 1242] ).

Il appuie également ses prétentions sur l’article 1384 et la responsabilité du fait d’autrui qui dispose que l’« on est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde». Par conséquent, l’État serait civilement responsable.

Le Préfet de la Gironde n’est pas de cet avis. Il motive l’arrêté de conflit pris pour porter le litige devant le Tribunal des Conflits en se fondant sur les lois des 22 décembre 1789 « sur l’interdiction pour les tribunaux ordinaires de connaître des demandes tendant à constituer l’État débiteur… ainsi que les lois des 16-24 août 1790 ».

Les lois du 16 et 24 août sont la base textuelle fondant la séparation entre les ordres de la juridiction judiciaire et ceux de la juridiction administrative. Un contexte historique de défiance à l’égard des juges et un besoin de protection du pouvoir exécutif ont permis la naissance de l’arrêt Blanco et de l’ordre administratif.

Quel est le problème de droit l’arrêt Blanco du 8 février 1873 ?

L’arrêt Blanco est soumis devant la juridiction des conflits la question de savoir si la responsabilité civile délictuelle de l’État pour les dommages causés aux tiers par les agents qu’il emploie dans les services publics permet-elle la compétence des juridictions judiciaires, en vertu des articles 1382 et 1384 ?

Ou la séparation des deux ordres interdit elle aux tribunaux judiciaires de connaître ces litiges et, par conséquent, attribue la compétence au juge administratif ?

Quelle est la solution rendue par le Tribunal des conflits dans l’arrêt Blanco ?

Par l’arrêt Blanco du 8 février 1873, le tribunal des conflits décide que « la responsabilité, qui peut incomber à L’État, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans les services publics, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil ». Il consacre, par cette formulation la compétence des juridictions administratives pour les dommages causés par les services publics.

Auparavant, l’État était considéré comme non responsable de ses décisions et des actions faites en son nom par application de la vieille règle de droit selon laquelle « le roi ne peut mal faire ».

Cette situation d’irresponsabilité a perduré même après la Révolution hormis des cas particuliers dans lesquels la mise en jeu de la responsabilité des personnes publiques était possible. Ainsi, en 1799, une loi a prévu que l’État pourrait être condamné à réparer les dommages qu’il causait en matière de travaux publics par les conseils de préfecture (ancêtres des tribunaux administratifs).

C’est en cela que la solution de l’arrêt Blanco est révolutionnaire. Il institue le principe de la responsabilité de l’Administration et de ses agents, distincte des principes présents dans le Code civil.

C’est, ainsi, qu’en l’espèce il déclare la compétence de l’autorité administrative pour juger la responsabilité administrative. Le critère de répartition semble être le service public. La gestion en régie par l’État de la manufacture de tabac, dans cet arrêt Blanco, a été décisive pour trancher le conflit de juridictions « malgré la ressemblance du service des Tabacs avec l’industrie privée » comme l’affirmait le commissaire du gouvernement.

Le juge des conflits poursuit en affirmant « que cette responsabilité n’est ni générale ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient selon les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’État avec les droits privés ».

À l’instar de ce qui se passe en droit commun de la responsabilité civile, pour que la responsabilité administrative soit engagée à l’encontre d’une personne publique, deux conditions doivent être simultanément remplies, à savoir l’existence d’un fait dommageable et l’existence d’un préjudice réparable.

Dans un premier temps, le fait dommageable a été considéré comme devant être fautif, c’est ce qu’on appelle la responsabilité pour faute étant entendu que la faute est nécessairement celle d’une personne physique, mais agissant pour le compte de la personne morale et non à titre personnel. Ce fait doit être dommageable, c’est-à-dire qu’il doit avoir causé le dommage dont il est demandé réparation, il doit donc exister un lien de causalité entre le fait dommageable et le préjudice dont il est demandé réparation.

Toutefois, ce lien de causalité a été progressivement assoupli par l’arrêt Blanco. Ainsi, on considère que désormais, si le fait dommageable a causé une perte de chance sérieuse d’obtenir un avantage, il y a un lien direct avec le préjudice résultant de la perte de cette chance, c’est ainsi le cas en matière de contrat public (perte de chance d’obtenir un contrat avec une personne publique) ; en matière médicale (perte de chance d’obtenir une guérison) en matière de concours administratifs (perte de chance de réussite).

Le préjudice n’est réparable que s’il réunit un certain nombre de conditions :

• — Il doit être direct :

On retrouve ainsi l’obligation de lien de causalité entre le dommage et le préjudice, mais cette fois-ci vu du côté du préjudice, et non plus du fait dommageable ;

• — Il doit être certain :

Dans un premier temps, n’était certain que le préjudice qui était matériel et donc qui pouvait être évalué en argent, puis progressivement ont été admis les préjudices immatériels et notamment les préjudices moraux, ou encore selon une expression couramment employée par le juge administratif, le préjudice résultant de troubles dans les conditions d’existence ;

• — Enfin, le préjudice doit être spécial :

C’est-à-dire qu’il doit frapper spécifiquement la victime et ne pas être une calamité publique frappant toutes les catégories impersonnelles et indéterminées de la population.

Il s’agit là bien entendu de l’appréciation du juge au cas par cas.

Voir aussi : Pourquoi l’arrêt Bertrand du 19 février 1997 est-il important en droit civil? Cliquez sur le lien pour consulter les réponses à cette question.

Quelle est la portée de l’arrêt Blanco du 8 février 1873 ?

Si l’arrêt Blanco est admis par tous comme étant un arrêt fondateur de la jurisprudence administrative, la construction ultérieure doit conduire à nuancer les règles qu’il dégage en matière de répartition des compétences. Il est admis dans l’arrêt Blanco que le critère de répartition des compétences est la présence d’un service public, mais il semble ne plus être suffisant.

On peut définir la mission de service public comme étant une activité d’intérêt général exercée par ou sous le contrôle d’une personne publique. Toutefois, une telle définition est beaucoup trop large pour déterminer si dans tel ou tel cas de figure, une activité constitue ou non une activité de service public. Il faut pour cela distinguer si l’activité est gérée par une personne publique ou par une personne privée.

Dans le premier cas de figure, l’activité exercée par une personne publique est en quelque sorte présumée être un service public dès lors qu’elle poursuit une activité d’intérêt général. Toutefois, cette notion d’intérêt général a beaucoup évolué et une telle activité comme le théâtre qui était jugé comme ne constituant pas une activité d’intérêt général (Conseil d’Etat, 7 avr. 1916) s’est vue dès 1923 reconnaître un tel label (CE, 27 juill. 1923, Gheusi).

Dans le second cas de figure, et depuis sa célèbre jurisprudence d’assemblée de 1938 « caisse primaire aide et protection » (Conseil d’État Assemblée, 13 mai 1938, caisse primaire aide et protection), le Conseil d’État reconnaît que des personnes privées peuvent gérer un service public.

Dans certaines hypothèses, le législateur a ainsi expressément conféré à certaines personnes morales de droit privé une telle mission. Il en va ainsi pour les fédérations.

Quand le législateur ne s’est pas prononcé sur cette question, il faut appliquer deux décisions rendues par le Conseil d’État, la seconde venant compléter la première sans toutefois la rendre obsolète.

Ce n’est qu’en 1963 avec la décision de l’arrêt Narcy (CE, sect., 28 juin 1963) que le Conseil d’État nous donne ces critères.

Dans la décision Narcy et en l’absence de volonté expresse du législateur, le Conseil d’État va poser trois critères cumulatifs pour qu’une activité gérée par une personne privée puisse être reconnue comme un service public. Elle doit :

• Assurer une mission d’intérêt général (CE 27 octobre 19991) ;
• Etre sous le contrôle de l’Administration (CE, 23 mai 2011, Cne de Six-Fours-les-Plages) ;
• Etre dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique

Pour déterminer si une activité gérée par une personne privée constitue ou non une activité de service public, il faut d’abord appliquer la jurisprudence Narcy et ses trois critères.

Toutefois, l’absence de prérogatives de puissance publique n’est plus nécessairement une cause d’absence de service public. Cette décision pose en effet que même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’Administration a entendu lui confier une telle mission (CE 2007,Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés).

Ainsi, bien que l’arrêt Blanco soit revêtu d’une portée symbolique, certains auteurs s’accordent à dire que l’évolution jurisprudentielle invite à relativiser son apport, d’autres, plus critiques, soutiennent qu’il est périmé.

Il n’en demeure pas moins que le point de départ de la responsabilité administrative construite par l’autorité administrative et soumise à sa jurisprudence. Cette responsabilité ne cesse de prendre de l’ampleur.

L’on peut citer à titre d’illustration la décision du 24 décembre 2019 du Conseil d’État qui a reconnu la possibilité d’engager la responsabilité de l’État du fait d’un texte qui ne serait pas constitutionnel.

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