Un service public en droit administratif est une activité qui est exercée par des structures administratives ayant l’autorité publique c’est-à-dire l’État ou les collectivités territoriales (régions, départements et communes). L’objectif d’un service public consiste ainsi en une mission ou une activité dont le but est de satisfaire l’intérêt général et qui est exercée où contrôlée par une personne publique ou une entité publique.
Ainsi, nous pouvons retenir de cette définition deux caractères très essentiels de la notion de service public que sont la satisfaction de l’intérêt général et l’implication d’une personne publique.
Dans cet article, nous vous donnerons toutes les informations utiles et nécessaires pour comprendre la notion de service public. Dans une première partie, nous définirons le concept de service public en droit administratif tout en le distinguant des autres types de service. Dans une seconde partie, nous allons évoquer les modes de gestion du service public tout en mettant un accent particulier sur le régime juridique qui lui est applicable.
Généralités sur le service public en droit administratif
Définition du service public en droit administratif
Le service public en droit administratif peut être défini de deux manières. Dans son sens organique, l’expression ou le terme « service public » peut se comprendre comme étant une organisation composée d’agents dotés de moyens matériels ainsi que financiers, et qui ont pour finalité d’accomplir une mission précise au sein des administrations : par exemple : les services de la police (à ne pas confondre avec la police administrative qui est une activité spécifique de l’administration publique dont l’objectif consiste à maintenir l’ordre public), de la défense, de la sécurité, etc.
Dans son sens matériel, le service public est une entité ayant vocation à satisfaire l’intérêt général. De manière globale, nous pouvons remarquer que les services publics remplissent une mission de service public, c’est-à-dire qu’ils exercent une mission consistant à satisfaire l’usager ou la communauté.
La satisfaction de l’intérêt général par une entité publique est donc le but premier et fondamental d’un service public en droit administratif. Toutefois, l’atteinte de cet objectif se heurte quelques fois à des difficultés en fonction des impératifs de temps et d’espace.
Par exemple : dans l’arrêt Terrier du 6 février 1903, le Conseil d’État a défini la notion de service public en précisant qu’il s’agissait de tout type de service concernant l’organisation ainsi que le fonctionnement des services généraux ou locaux et qui amenait l’administration à agir par le moyen d’un contrat, ou soit par voie d’autorité.
Puisqu’il n’a comme but final que la satisfaction de l’intérêt général, le service public ne doit pas chercher en priorité la réalisation de profits comme c’est le cas pour les entreprises par exemple.
De plus, un service public en droit administratif doit avoir un lien étroit ou être relié directement à une personne publique. Lorsqu’on parle d’intérêt général, cela signifie que le service public ne peut être exercé que sous le contrôle d’une administration. La notion de service public fait donc appel à l’administration et n’implique pas à priori une personne privée.
Toutefois, il a été admis la gestion privée d’un service public à partir du moment où ce service public a des liens importants avec une entité publique. Une telle dérogation fait appel à l’application des règles qui sont propres à l’administration comme les prérogatives de puissances publiques et autres obligations particulières que nous verrons dans la suite de cet article.
Il convient de préciser que le juge effectue une appréciation in concreto lorsqu’il s’agit de faire ressortir le caractère public d’un service.
Les deux caractéristiques fondamentales d’un service public à savoir la satisfaction de l’intérêt général et le contrôle d’une personne publique méritent d’être approfondies pour une meilleure compréhension de cette notion.
La satisfaction de l’intérêt général
De façon générale, le service public en droit administratif a vocation à satisfaire le public, c’est-à-dire les usagers de l’administration publique. Elle est une activité ayant pour vocation la satisfaction de l’intérêt général.
Cette satisfaction de l’intérêt général se réalise de plusieurs manières. Nous pouvons évoquer par exemple la fourniture de prestations matérielles comme le gaz, l’eau ou l’énergie électrique. On peut aussi évoquer le cas des prestations intellectuelles comme l’enseignement ou les œuvres culturelles.
Enfin, il peut s’agir de prestations financières telles que l’accord des subventions et le paiement des allocations familiales.
La notion d’intérêt général peut ainsi être considérée comme tout intérêt qui concerne l’ensemble de la communauté, ce qui s’oppose donc à une satisfaction d’un intérêt particulier.
Le contrôle d’une personne publique
Par principe, tout service public en droit administratif se trouve être rattaché à une personne publique.
Nous assistons généralement à deux types de rattachement.
- Un rattachement direct lorsque la personne publique se charge elle-même de l’exécution ou de la réalisation de la mission.
Il peut s’agir de l’État ou d’une collectivité territoriale ou même d’un établissement public.
Elle assure dès lors l’activité en régie ou bien décide de la déléguer à une autre personne publique.
- Un rattachement indirect dans la situation où la gestion et/ ou la réalisation de l’activité est confiée à une personne privée par une entité ou une personne publique.
Il s’agit notamment des cas où l’État ou bien un établissement public confie une mission à un concessionnaire par exemple. C’est une gestion déléguée qui nécessite de la part de la personne publique délégante, un contrôle de la gestion en ce qui concerne la mission ou l’activité déléguée.
En fonction de la finalité du service à atteindre, le service public permet de remplir quatre fonctions fondamentales :
1) Nous pouvons citer les services publics ayant pour but le maintien d’ordre ou la régularité comme la justice, la défense ou la police.
2) Les services publics à vocation d’offrir une protection sociale ou sanitaire comme les hôpitaux publics ou la caisse de sécurité sociale.
3) Des services publics à finalité éducative ou culturelle comme l’enseignement, les chaines publiques de télévision ou de radio.
4) Les services publics à finalité économique.
Ce qu’il faut savoir en outre, c’est que de nombreux principes fondamentaux encadrent le service public en droit administratif :
- En premier lieu, nous avons le principe de la continuité du service public qui est un principe constitutionnel.
Ce principe signifie que le service public doit satisfaire l’intérêt général sans interruption aucune. Il faut toutefois nuancer que cette notion de continuité ne s’appréhende pas de la même façon dans tous les secteurs.
Des services de soins peuvent être organisés en suivant des horaires spécifiques tandis que d’autres secteurs doivent fonctionner en permanence totale. La jurisprudence du Conseil d’État a ainsi condamné un service public qui n’annonçait pas préalablement ces horaires d’ouverture.
De plus, il faut souligner que le principe de continuité doit prendre en compte le droit de grève qui est aussi à valeur constitutionnelle et qui permet aux agents publics faisant fonctionner les services publics de revendiquer ou de négocier de nouveaux avantages et ce, à l’exception des secteurs de l’État comme la police ou l’armée où le droit de grève se trouve encadré, voire même interdit.
- En deuxième lieu, nous avons le principe d’égalité devant le service public qui est aussi un principe à valeur constitutionnelle.
Ce principe s’applique comme celui de l’égalité de tous devant la loi et qui a été proclamée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il peut se comprendre dans le sens que tout usager a un droit équitable d’accéder aux services publics et doit être soumis aux mêmes conditions que tout autre usager. Il doit en outre bénéficier d’un égal traitement que tout autre usager du service public pour trouver.
Ainsi, si un agent du service public dans l’exercice de ses fonctions se trouve être coupable de tout acte mettant en péril ce principe, il peut être sanctionné, car cela constitue une faute déontologique.
- En troisième lieu, il faut évoquer le principe d’adaptabilité ou de mutabilité.
Il est une conséquence du principe de continuité et il permet d’assurer de manière qualitative, un service public. Cela doit se comprendre comme l’amélioration des services publics fournis aux usagers en prenant en considération l’évolution de leurs besoins ainsi que les progrès technologiques.
- À ces principes, s’ajoute le rôle de l’État.
L’État a toujours jugé indispensable de s’impliquer dans l’activité économique du pays. Par le biais du service public, l’État intervient souvent dans la vie économique du pays à travers de nombreux secteurs comme la téléphonie, le transport, l’énergie et bien d’autres
Schéma récapitulatif des caractéristiques fondamentales du service public en droit administratif
Traits de distinction entre les Services Publics Administratifs (SPA) et les Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC)
Les services publics administratifs communément désignés par les lettres SPA se distinguent des services publics industriels et commerciaux appelés SPIC sur de nombreux points.
S’il est vrai qu’aucune règle juridique ou règlement spécifique n’a fixé les critères de qualification du service public administratif en la distinguant d’un service public industriel et commercial, le juge se fonde sur la présomption d’administrativité.
Cela sous-entend que tout service public est supposé être administratif. Toutefois, il s’agit d’une présomption simple et non irréfragable. Cette présomption peut être écartée dès lors que les conditions ci-après sont réunies :
1re condition : Lorsque l’objet du service public est assimilable à celui d’une entreprise privée. Dans ce cas, nous pouvons citer des opérations d’achat et de vente de biens ou services, des opérations de production ou des opérations exclusivement commerciales.
2e condition : Lorsque le service public est géré par une entreprise privée. Dans cette catégorie, nous pouvons citer le recours à des règles de comptabilité privée, à des pratiques commerciales dans le cadre des relations entretenues avec les usagers ou même la soumission des salariés à des règles du droit privé.
3e condition : Lorsque la grande majorité des moyens financiers utilisés par le service public provient des redevances des usagers.
Les corollaires que nous pouvons tirer de cette distinction sont les suivants :
- En premier lieu :
Un usager d’un SPIC est lié au service par un lien légal et réglementaire provenant du droit privé.
- En second lieu :
Il faut préciser que l’usager d’un service public administratif géré par une entité publique est uni à ce service par le droit public.
- En troisième et dernier lieu :
L’usager d’un SPA dirigé par une entité ou une personne privée se trouve régi en principe par le droit privé ou soumis au droit privé. Toutefois, le droit public s’applique lorsque le gestionnaire ou le concessionnaire dispose de prérogatives de puissance publique.
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Les modes de gestion du service public en droit administratif et son régime juridique
Modes de gestion
Plusieurs cas de figure peuvent se présenter dans le contexte de la gestion d’un service public. Nous distinguons principalement la gestion des services publics par une entité publique et la gestion par une personne privée.
La gestion du service public par une personne publique
S’agissant de la gestion d’un service public par une personne publique, nous pouvons distinguer deux modes de gestion.
Le premier mode de gestion est la régie. Cela signifie que la personne publique ayant créé le service public s’occupe elle-même de sa gestion de façon directe. Le mode de gestion en régie se trouve souvent utilisé pour les services publics administratifs (SPA).
Le second mode de gestion est celui qui confie la gestion du service public à une personne publique en dehors de celle l’ayant créé. La personne publique créatrice d’un service public en confie donc la gestion à une autre personne publique comme un établissement public par exemple.
La gestion du service public par une personne privée
Concernant la gestion par une personne privée, il faut dire qu’un service public peut être confié à une association ou une société privée qui en assure la gestion dès lors que la personne privée en question est désignée à cet effet, dispose des prérogatives de puissance publique et que sa gestion se fait sous le contrôle permanent des pouvoirs publics.
Cependant, la jurisprudence du Conseil d’État a indiqué à plusieurs reprises que même en absence de prérogatives de puissance publique, une personne privée peut être considérée comme assurant une mission de service public.
En effet, dès lors qu’une personne privée exerce une activité d’intérêt général et sous réserve que d’autres conditions soient remplies telles que des conditions liées à sa création, son fonctionnement, les obligations qui lui sont imposées ainsi que les paramètres des mesures d’atteinte des objectifs, alors elle pourra être considérée comme assurant une mission de service public (Arrêt APREI : CE, Sect., 22 février 2007, 264541, Publié au recueil Lebon).
Régime juridique du service public en droit administratif
Le régime juridique des services publics répond à plusieurs paramètres. En effet, le législateur a pris en compte plusieurs critères afin de déterminer le régime juridique applicable.
Pour ce qui concerne les services publics administratifs n’exerçant pas d’activité commerciale ou industrielle, il faut souligner qu’ils relèvent du plus haut degré en ce qui concerne la notion du service public puisqu’ils gèrent des secteurs vitaux du pays comme la défense, la justice, l’enseignement, l’énergie et les transports pour ne citer qu’eux.
Lorsque le service public administratif est géré par une entité ou une personne publique, les usagers se verront appliquer les règles du droit public. En revanche, si le service public concerné est géré pas une personne privée au moyen d’un contrat de concession par exemple, l’usager se verra appliquer le régime du droit privé.
Quant aux services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC), ils concernent la plupart du temps des activités gérées ou conduites par des personnes privées ou des personnes morales de droit privé. Nous pouvons d’ailleurs constater que ces différents SPIC recourent très souvent à des pratiques ainsi qu’à des règles qui régissent les entreprises privées dans leur organisation ou fonctionnement.
La grande majorité de leurs ressources financières proviennent des redevances payées par les usagers. Malgré cet aspect, les services publics à caractère industriel ou commercial doivent exercer leur activité d’intérêt général dans le but de satisfaire la communauté à travers des services au public (et non pas seulement, rechercher à faire des profits).
Les services publics industriels ou commerciaux se trouvent soumis à un degré plus ou moins élevé au droit public, ce qui peut faire naître à leur profit quelques avantages. Ils bénéficient par exemple des prérogatives exorbitantes de puissance publique leur permettant de prendre des actes pouvant être qualifiés d’actes administratifs.
Ils peuvent par exemple procéder à une expropriation pour cause d’utilité publique. Néanmoins, il convient de faire remarquer que les usagers d’un service public à caractère industriel ou commercial sont unis à celui-ci par un contrat de droit privé.
Cela signifie que lorsqu’un contentieux né d’un dommage se produit, ces usagers devront faire recours au juge judiciaire. En revanche, s’agissant des règles qui organisent ou gouvernent le fonctionnement des Services Publics Industriels et Commerciaux, il faut dire aussi qu’elles sont du ressort de la compétence du juge administratif.
Par conséquent, elles se retrouvent clairement dans le champ d’application du droit administratif. C’est d’ailleurs ce qui renforce la position de nombreux théoriciens du droit selon lesquels les SPIC doivent être qualifiés de services publics.
