L’arrêt USIA rendu par le Conseil d’État le 16/11/1956 est un arrêt d’une importance particulière dans la jurisprudence administrative, car il a permis l’identification des critères permettant de distinguer un service public administratif d’un service public à caractère industriel et commercial.
En effet, l’étendue de la notion de service public du fait de la diversification de ses acteurs couplée à sa technicité était parfois difficile à cerner.
Certes, l’arrêt Bac d’Eloka qui est intervenu en 1921 a été d’une très grande utilité en ce sens qu’il a permis d’opérer une distinction entre les services publics administratifs et les services publics à caractère industriel et commercial.
Toutefois, suite à cette décision, quelques doutes subsistaient en l’absence de critères suffisamment précis pour caractériser le service public assuré par l’auteur d’un acte.
C’est ainsi que pour combler ce vide, l’arrêt USIA est venu fixer les critères d’identification du service public par rapport au service public à caractère industriel et commercial.
Pour ce faire, il constitue une œuvre de simplification au service du juge pour l’appréhension de la nature des différents services soumis à son appréciation.
En effet, derrière l’épineuse question de savoir si tel service est un SPA ou un SPIC, se cache une préoccupation de compétence juridictionnelle. Faut-il noter que c’est de la nature du service que ressort la compétence de la juridiction.
C’est pourquoi l’arrêt USIA est remarquable, car il a fixé les critères d’identification des SPA par rapport aux SPIC et par voie de conséquence, il a facilité la détermination de la juridiction compétente.
Les faits et la procédure de l’arrêt USIA du 16/11/1956
Dans l’arrêt USIA, la Caisse de compensation pour la décentralisation de l’industrie aéronautique qui avait pour fondement l’article 105 de la loi du 31/03/1931 dont le domaine d’activité avait été fixé par le décret du 24 Mai 1938 avait été supprimée par un décret du gouvernement en date du 11 Mai 1953.
L’Union syndicale de l’industrie aéronautique en contestation contre la décision de suppression dudit établissement avait alors saisi la haute juridiction administrative d’un recours en annulation du décret de suppression pour excès de pouvoir sur le fondement de la loi du 17 août 1948.
En effet, cette loi donnait seulement compétence au pouvoir réglementaire de supprimer les services publics administratifs (SPA), mais en aucun cas les services publics à caractère industriel et commercial (SPIC).
Toutefois, le Conseil d’État avait rejeté cette requête, car il estimait alors que la Caisse de compensation pour la décentralisation de l’industrie était un établissement public administratif (EPA).
Les prétentions des parties et la question de droit de l’arrêt USIA
En l’espèce, il était fait grief au décret du 11 mai 1953 de violer la loi du 17 août 1948 qui fondait la compétence du pouvoir réglementaire pour la suppression des établissements chargés de services publics administratifs contrairement à ceux à caractère industriel et commercial.
Or, l’Union syndicale de l’industrie aéronautique estimait que la Caisse de compensation visée par la mesure de suppression était un service public à caractère industriel et commercial. Ainsi, une telle mesure ne devait pas pouvoir la supprimer en principe.
C’est pourquoi elle avait pris la décision d’attaquer le décret pris en sa suppression auprès du Conseil d’État afin d’obtenir son annulation, car non conforme à la loi du 17 août 1948 précitée.
Ainsi, dans l’arrêt USIA, le Conseil d’État devait répondre à la question de savoir si la caisse de compensation pouvait légalement être supprimée par un décret.
Autrement dit, celle-ci était-elle un EPA (Établissement Public Administratif) ou un EPIC (Établissement Public Industriel et Commercial) ?
La solution de l’arrêt USIA
Par l’arrêt USIA, le Conseil d’État avait rejeté la demande de la requérante. En effet, la haute juridiction avait estimé dans son raisonnement issu de l’appréciation des éléments à charge et à décharge que la Caisse de compensation était un SPA.
Par conséquent, il était tout à fait compréhensible que sa suppression puisse résulter d’un acte réglementaire en l’occurrence, le décret du 11 Mai 1953.
Si la solution est sans ambages, c’est en réalité le résultat d’une gymnastique intellectuelle assez subtile et intéressante.
En effet, en considération des difficultés liées à la distinction des services publics administratifs et les services publics à caractère industriel et commercial tel que nous l’avons relevé précédemment, le Conseil a dû dégager des critères afin de qualifier le service assumé par la Caisse de compensation.
L’arrêt USIA est donc l’aboutissement de ce raisonnement subtilement et minutieusement construit par le Conseil d’État visant à fixer les critères de démarcation entre les SPA et les SPIC. C’est toute l’importance de l’arrêt sous commentaire.
Ainsi, suivant le raisonnement du Conseil d’État, le caractère administratif d’un service public doit être regardé sous l’aune de trois critères.
En premier lieu, l’appréciation de l’objet du service. En effet, selon la solution retenue par juge administratif suprême dans l’arrêt d’USIA, la toute première chose à faire quand un juge est saisi d’une question intéressante la qualification d’un service public, est de déterminer si le service en question est susceptible d’être exécutée par une personne privée ou non.
Si la réponse est négative, il s’agit alors incontestablement d’un service public administratif puisque le service visé ne peut être que l’apanage d’une autorité publique.
Autrement dit, seule une autorité publique est en mesure de mettre en musique l’activité envisagée par le service. C’est donc une appréciation a contrario.
Toutefois, dans certains cas, la jurisprudence procède directement à l’identification du SPA, notamment en matière culturelle. C’est ainsi que le Festival de Cannes a été qualifié de SPA. Dès lors que ce critère est rempli, l’objet du service se suffit à lui-même pour qualifier le service.
Cependant, lorsque la réponse du juge aboutit à l’hypothèse que l’objet du service envisagé est susceptible d’être exécuté par une personne publique comme par une personne privée, ledit critère se révèle alors insuffisant pour permettre l’identification du service.
De ce fait, le recours au deuxième critère dégagé par le Conseil d’État dans l’arrêt USIA en vue de la qualification du service public administratif s’impose. Celui-ci consiste en la détermination de l’origine des ressources du service. Ce critère est donc financier.
L’idée est d’une simplicité déconcertante. En effet, selon le Conseil d’État, si le service en cause est financé par des ressources publiques comme l’impôt, le service doit alors être considéré comme un SPA. Rien de plus compréhensible. En effet, l’autorité publique est la seule à pouvoir exiger l’impôt et à en assurer son recouvrement.
Par conséquent, si le financement du service est assuré par l’impôt, ce dernier ne peut être qu’un service public administratif. Ici, le critère de la gratuité du service rend d’ailleurs les choses encore plus simples. En principe, si le service est un service public administratif, alors il est gratuit pour les usagers.
A contrario, si le financement du service provient exclusivement de sources privées, en l’occurrence, des redevances payées directement par les usagers, le service est alors qualifié de SPIC.
Toutefois, il convient de préciser que l’application d’une redevance ne signifie pas nécessairement que l’on est en présence d’un SPIC. Encore faut-il préciser le mode de calcul de la redevance perçue pour le service et son rapport avec le coût de revient de ce dernier.
Enfin, si ni l’objet du service ni l’origine des sources de financement de celui-ci ne permettent sa qualification, le Conseil d’État estime depuis l’arrêt USIA qu’il faut alors se référer aux modalités de fonctionnement et d’organisation du service pour l’identifier.
Néanmoins, il faut dire que ce critère relève plutôt de la « technique du faisceau d’indices » puisqu’il en existe peu d’illustrations dans la pratique.
C’est en effet sur la base de ces critères qu’il a énoncé dans l’arrêt d’espèce sa solution.
Ainsi, il ressort de celle-ci que la Caisse de compensation pour la décentralisation de l’industrie aéronautique avait pour objet de subventionner des opérations « d’intérêt général ». Or, on le sait bien, l’intérêt général est l’essence même du service public.
Néanmoins, il faut garder à l’esprit que cet objet d’intérêt général poursuivi par le service public n’est que l’apanage des organismes publics. Les personnes de droit privé sont aussi en mesure de commettre des actions allant dans ce sens.
C’est pourquoi il semble que ce critère n’ait pas été aussi prépondérant que celui des ressources qui alimentaient la Caisse.
En effet, le Conseil d’État avait estimé que cette dernière tirait l’essentiel de ses ressources de « sources parafiscales ». Or, lorsque le financement d’un service est assuré par le prélèvement de taxe ou par un produit fiscal, il ne fait pas de doute sur le caractère de SPA de ce dernier.
Ainsi, eu égard aux critères ci-dessus précisés et dégagés par le juge administratif suprême dans l’arrêt USIA, son deuxième critère, c’est-à-dire, l’origine du financement du service, militait en faveur de la reconnaissance de la qualité de SPA à la Caisse de compensation pour la décentralisation de l’industrie aéronautique.
Outre ce critère, le Conseil a aussi jugé qu’en raison des modalités de fonctionnement de cette dernière, qu’il résultait que la Caisse de compensation pour la décentralisation de l’industrie aéronautique avait un caractère administratif. De ce fait, il fallait la considérer comme telle.
Ainsi, en application de ces deux critères mettant en exergue le caractère administratif de ladite Caisse, la haute juridiction administrative avait conclu dans l’arrêt USIA, à l’applicabilité des dispositions de l’article 7 de la loi du 17 août 1948 qui autorisait la fermeture d’un Service Public Administratif (SPA) par un acte réglementaire.
Il s’ensuit alors que le décret en cause ayant supprimé la Caisse de compensation dans l’arrêt USIA, n’était nullement contraire à la loi qui fondait le moyen de la requérante. En conséquence, le Conseil d’État avait rejeté la requête de l’Union syndicale de l’industrie aéronautique.
C’est en cela que réside la grande particularité de cet arrêt. En fait, l’arrêt USIA du 16 novembre 1956 a permis au Conseil d’État de simplifier la recherche du caractère du service public à travers la détermination de critères devant servir à cette fin.
En effet, c’est par l’arrêt Terrier de 1903 que le Conseil d’État a pour la première fois reconnu qu’une personne privée pouvait assurer la gestion d’un service public.
Ensuite, l’arrêt Bac d’Eloka de 1921 du même Conseil est venu opérer une distinction entre les services publics administratifs et les services publics à caractère industriel et commercial admettant ainsi la coexistence de deux services publics.
Cet arrêt fut certes une grande révolution en matière de catégorisation des services publics, mais toutefois, il ne disposait pas malheureusement de critères précis pouvant permettre de réellement concrétiser la distinction.
Ainsi, les critères utilisés par la jurisprudence tantôt axés sur la nature de la personne assurant le service ou tantôt se référant à l’aspect lucratif ou spéculatif de l’activité envisagée par le service se sont révélés insatisfaisants pour permettre une bonne et vraie distinction des services publics administratifs par rapport aux services publics à caractère industriel et commercial.
Il était donc nécessaire de fixer des règles suivant lesquelles, on pouvait identifier le service public administratif comme relevant exclusivement du droit administratif afin de le démarquer pour de bon du service public à caractère industriel et commercial soumis en partie au droit commun et au droit administratif.
Quelle est la portée de l’arrêt USIA du 16 novembre 1956 du Conseil d’État ?
Par l’arrêt USIA, il ne fait pas de doute que le Conseil d’État a pour la première fois, et ce, de manière assez convaincante, tracé une frontière nette entre les SPA et les SPIC.
Toutefois, un grand défi subsistait qui consistait à identifier précisément les trois critères de l’arrêt USIA et de savoir s’ils étaient cumulatifs ou non ; à savoir : l’objet du service, l’origine de ses ressources ainsi que les modalités de son fonctionnement et de son organisation.
Une partie de la doctrine a ainsi soutenu l’idée selon laquelle, lesdits critères devaient réunies pour que l’on puisse qualifier utilement le service.
Ainsi, le Professeur CHAPUS estimait qu’« il suffit qu’il en diffère à l’un de ces trois points de vue pour qu’il soit tenu pour administratif […] Telle est la règle et il n’est pas douteux qu’elle soit observée dans les cas où la rédaction des arrêts n’en témoigne pas avec évidence ».
Eu égard au raisonnement du Professeur CHAPUS, le cumul des trois critères est une condition nécessaire pour qu’un service public puisse être réputé de SPIC. Sinon, à défaut de l’un d’eux, le service est administratif.
Aussi simple et raisonnable que la thèse puisse paraître, la jurisprudence ne semble toutefois pas retenir le même raisonnement. En effet, dans plusieurs arrêts, le Conseil d’État a retenu la qualification de service public sur la base seulement d’un ou de deux des trois critères.
Il en est ainsi de l’arrêt Thomas du 9 février 1991 où le Tribunal a reconnu « Qu’à l’égard, à son objet et aux conditions de fonctionnement, le service de distribution d’eau, exploité en régie par la commune de Francazal présente le caractère d’un service public industriel et commercial, bien que la somme à la charge de chacun des titulaires d’une police d’abonnement ait un caractère forfaitaire et soit inférieure au coût réel du service ». Cet arrêt a été ensuite confirmé par d’autres décisions postérieures.
En l’état actuel des choses, nous pouvons ainsi conclure à l’abandon du caractère cumulatif des critères par la jurisprudence.
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