L’arrêt Nicolo rendu en date du 20/10/1989 par le Conseil d’État est un arrêt majeur en droit public. En effet, par cet arrêt Nicolo la juridiction suprême de l’ordre administratif français a rehaussé la stature du droit international par rapport au droit national.
Ce qu’il faut savoir c’est que pendant longtemps, la haute juridiction n’a pas voulu s’aligner sur la position de la Cour de cassation. Pour rappel, la Cour de cassation a été la première à saisir l’opportunité juridique que lui a laissée le Conseil constitutionnel, en se déclarant compétente pour connaître des questions de conformité entre les normes juridiques internes et internationales.
En rendant cette décision éclatante, le Conseil d’État a reconnu à travers l’arrêt Nicolo qu’il avait la compétence, lui aussi, pour trancher les questions en rapport avec la conventionnalité des lois.
Ainsi, le présent article a pour but d’expliquer ce qui fait de l’arrêt Nicolo une jurisprudence essentielle en droit administratif.
Le plan adopté se présente comme ci-après. Nous allons d’abord présenter le contrôle de conventionnalité ainsi que le contrôle de constitutionnalité. Ensuite, nous montrerons les différences et similitudes entre ces types de contrôle. Enfin, nous analyserons l’arrêt Nicolo à la lumière de ces notions juridiques.
Si vous êtes pressé pour découvrir le commentaire d’arrêt Nicolo, vous pouvez démarrer votre lecture directement à partir de la dernière partie de cet article (même si nous vous conseillons de le lire en entier pour en prendre toute la mesure).
Section préliminaire : Clarification conceptuelle pour commenter l’arrêt Nicolo
En droit français, un accent particulier est porté sur la stabilité du système juridique. Pour y parvenir, il est essentiel d’éviter un chevauchement conflictuel entre les différentes sources du droit. C’est dans ce sens qu’a été mis en place deux types de contrôle dont la finalité est d’assurer une sécurité juridique effective.
Il s’agit du contrôle de constitutionnalité et du contrôle de conventionnalité. À travers chacun de ces deux contrôles, le juge vérifie si une norme inférieure va dans le même sens que la norme immédiatement supérieure à elle.
Tout d’abord, le contrôle de conventionnalité est une procédure de vérification de la conformité entre les normes internationales et celles du droit national. Ainsi, en considération de l’article 55 de la constitution française, il faut classer les traités internationaux au-dessus des normes législatives internes.
Le contrôle de conventionnalité vise donc à vérifier si les lois, qui sont dans ce cas des normes inférieures, sont conformes aux accords internationaux qui sont des normes supérieures.
Pour ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité, il s’agit de vérifier si les normes du droit interne sont conformes aux dispositions de la constitution. Ce contrôle de constitutionnalité est réalisé en considération du postulat que la constitution se hisse au sommet de toutes les autres normes en droit interne.
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Les points de divergence entre un contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité
Deux points essentiels permettent de faire la distinction entre un contrôle de constitutionnalité et un contrôle de conventionnalité. Tout d’abord, les deux types de contrôle ne sont pas effectués par les mêmes acteurs et ensuite leurs effets juridiques diffèrent également.
L’acteur principal qui répond des questions concernant la constitutionnalité des normes est le Conseil constitutionnel. C’est à lui qu’est dévolu le rôle de vérifier si les textes législatifs et réglementaires nationaux respectent la constitution. Concernant les effets des décisions que prend le Conseil constitutionnel, il faut avoir recours à l’article 62 de la constitution. Cet article prévoit qu’aucun recours ne peut être formé contre une décision prise par le Conseil constitutionnel.
Autrement dit, une décision du Conseil constitutionnel s’impose à toute personne morale comme physique. Peu importe que ce soit un simple justiciable ou une autorité publique. Les décisions du Conseil constitutionnel sont sans appel et les autres organisations juridictionnelles françaises ne peuvent réviser la constitution.
À titre d’illustration, si une décision du Conseil constitutionnel déclare un texte législatif non conforme au bloc constitutionnel, ce texte ne pourra ni faire l’objet d’une promulgation ni être exécuté.
A contrario, les acteurs qui exercent le contrôle de conventionnalité sont les juges administratifs ou judiciaires, et ce, depuis la décision IVG du 15 janvier 1975 du Conseil constitutionnel.
En effet, par cet arrêt le Conseil constitutionnel s’est déclaré incompétent pour régler les questions touchant à la conformité entre les normes du droit international avec les textes nationaux. Ainsi, c’est le juge judiciaire et le juge administratif, qui selon les cas, se chargent d’effectuer la vérification entre la conformité des normes juridiques du droit interne avec celles du droit international.
En outre, lorsqu’après un contrôle de constitutionnalité, une loi est reconnue comme anticonstitutionnelle, celle-ci cesse d’exister et son abrogation est établie. Plus personne ne pourra alors se prévaloir de cette loi dans ses rapports avec les tiers. Il n’en est pas ainsi en cas d’inconventionnalité.
En effet, dans de tels cas, l’abrogation de la loi n’a pas lieu. Elle est simplement déclarée non conforme au traité ou à l’accord international. Le juge écartera simplement cette loi et ne la prendra pas en considération pour régler le litige qui lui est soumis.
Les points de convergence entre un contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité
Tout d’abord, chacun de ces deux contrôles a le même modus operandi. Ils sont réalisés par voie d’exception. Ensuite dans les deux cas, la tâche confiée au juge consiste à statuer sur la compatibilité d’une norme inférieure vis-à-vis d’une norme supérieure.
Enfin, pour ce qui concerne les droits fondamentaux, ce sont les mêmes sources du droit qui servent de fondement pour les deux contrôles. Il s’agit, la plupart du temps de la jurisprudence établie par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950.
Lire aussi : Notre Fiche de synthèse de l’article 34 de la constitution : Le domaine de la loi et les spécificités prévues par la constitution.
Quels sont les faits et la procédure de l’arrêt Nicolo ?
Les faits et la procédure relatifs à l’arrêt Nicolo
Les faits de l’arrêt Nicolo se sont déroulés en juin 1989 après les élections européennes qui ont eu lieu sur tout le continent. C’est précisément le 18 juin qu’un individu a manifesté sa désapprobation contre les résultats publiés des élections en sa qualité d’électeur.
Dans le recours qu’il avait déposé, le demandeur (Monsieur Nicolo) avait souligné que certains électeurs avaient voté alors même qu’ils ne faisaient pas partie du continent européen. Pour lui, les habitants des Départements et Territoires d’Outre-Mer n’étaient pas éligibles pour participer à ces élections puisque leur territoire n’était pas géographiquement situé sur le continent européen.
Dans le cadre de la procédure, le demandeur (Monsieur Nicolo) s’était adressé au Conseil d’État pour contester la participation des résidents des DOM-TOM aux élections sur le fondement d’une loi française qui n’était pas, selon lui, conforme au droit communautaire.
Le Conseil d’État, ne lui trouvant pas raison a rejeté le pourvoi.
C’est de cette décision de rejet rendue par le Conseil d’État qu’est né un revirement important de la jurisprudence administrative. L’arrêt Nicolo vient une fois encore confirmer ce principe reconnu antérieurement par les théoriciens du droit.
Quelles sont les prétentions des parties dans l’arrêt Nicolo ?
Le demandeur dans son recours soulignait qu’il n’y avait pas de compatibilité entre une loi française et une norme du droit européen. La loi française qu’il mentionnait était celle du 7 juillet 1997. Cette loi portait sur l’élection des représentants français au niveau de l’assemblée européenne. Le demandeur dans l’arrêt Nicolo soutenait l’argument que ladite loi était incompatible à l’article 227-1 du traité de Rome.
Quel est le problème de droit de l’arrêt Nicolo ?
Le problème de droit qui se posait dans l’arrêt Nicolo pouvait se résumer ainsi : était-il possible pour le juge administratif de réaliser un contrôle de conventionnalité ?
Faisons un rapide état des lieux autour de la question juridique induite par l’arrêt Nicolo. En réalité, antérieurement à l’arrêt Nicolo, aucune jurisprudence ne permettait de répondre à une question de droit concernant le rôle du juge administratif par rapport à la compatibilité entre le droit européen et le droit français.
Ainsi, face à un problème de droit de ce type, le juge administratif ne pouvait écarter une disposition légale postérieure jugée incompatible à une disposition d’une convention européenne. Le texte législatif finissait alors dans ce contexte par avoir une primauté sur le traité international. C’est exactement ce cas qui s’est posé dans la jurisprudence relative aux semoules.
Dans cet arrêt rendu par le Conseil d’État en date du 1er mars 1968, le Conseil d’État s’était refusé à procéder à un contrôle de conventionnalité entre deux textes dont l’un relevait de l’ordre juridique interne et l’autre de l’ordre international.
Une question intéressante pouvait alors surgir ici : pourquoi malgré le fait que la constitution en son article 55 posait la supériorité du droit international sur le droit interne, le juge administratif ne pouvait pas l’appliquer aussitôt ?
Tout d’abord, ni le juge administratif ni le juge judiciaire ne pouvait procéder à une suspension de la loi, compte tenu de la loi des 16 et 24 août 1790. En réalité, cette interdiction tenait au principe de séparation des autorités judiciaires et administratives.
Par ailleurs, seul le Conseil constitutionnel avait la possibilité de statuer sur la conformité des lois avec un texte situé au sommet de la pyramide des normes juridiques de Kelsen. Il était donc impérieux pour les juges nationaux de ne pas empiéter sur le domaine d’intervention de la haute juridiction constitutionnelle.
Finalement, il faut reconnaître que l’arrêt Nicolo a permis de régler définitivement cette question qui limitait l’intervention des juges nationaux.
Quelle est la solution de l’arrêt Nicolo ?
En rendant sa décision dans l’arrêt Nicolo, le Conseil d’État a étudié la conformité entre les deux textes soulevés par le demandeur. Après analyse, le Conseil d’État a reconnu la compatibilité entre les deux textes et a rejeté le pourvoi du demandeur.
Arrêt Nicolo : La portée de l’arrêt Nicolo
L’arrêt Nicolo a permis de battre en brèche la théorie de la loi-écran qui était jusqu’alors appliquée par le Conseil d’État
Expliquons ce que signifie la théorie de la loi-écran
Au regard de cette théorie, il n’était pas possible pour le juge de porter une quelconque appréciation sur une loi, car son rôle se résumait à son application stricte. La conséquence directe était qu’il ne rentrait pas dans le ressort du juge administratif d’étudier la compatibilité entre une loi et un texte international dont la ratification avait déjà été faite.
Ainsi, le Conseil d’État s’était toujours déclaré incompétent à procéder au contrôle de conformité entre un texte législatif et la constitution. Tel fut le cas dans la jurisprudence Arrighi du 6 novembre 1936. Suite à cela, le Conseil d’État s’était également déclaré incompétent à procéder au contrôle de conformité d’une disposition législative et un texte international.
Pour le Conseil d’État, il fallait se référer, dans chacun de ces cas au Conseil constitutionnel. C’était le Conseil constitutionnel qui avait reçu l’habilitation par le législateur pour intervenir dans ces domaines particuliers.
Dès lors qu’il s’agissait de la sauvegarde des droits des citoyens, ou encore des questions portant sur les libertés fondamentales, seul le Conseil constitutionnel avait la compétence. Il en allait de même pour les questions de contrôle de conformité entre les textes.
Cette position du Conseil d’État était partagée également par la Cour de cassation. En effet, suite à un arrêt rendu par la Cour de cassation en date du 22 décembre 1931, celle-ci se considérait incompétente au profit du Conseil constitutionnel pour les QPC (Question Prioritaire de Constitutionnalité), questions mettant en jeu la compatibilité entre les textes nationaux et les textes internationaux.
L’arrêt Nicolo a permis d’instaurer la supériorité du droit international sur le droit interne
Tout est parti de la décision du Conseil constitutionnel en date du 15 janvier 1975. Cette décision portait sur une affaire d’IVG. Tout d’abord, le Conseil constitutionnel avait mentionné que le fait qu’une disposition législation était incompatible à un traité ne signifiait pas qu’elle était anticonstitutionnelle. Ensuite, le juge constitutionnel s’était déclaré incompétent pour opérer un contrôle de conventionnalité.
Partant de cette position, la Cour de cassation a été la première à faire le revirement. Elle s’était alors déclarée compétente pour analyser la conformité d’un texte législatif à un accord international même lorsque l’entrée en vigueur de la loi était postérieure à l’accord international. C’était notamment le cas lorsque la Cour de cassation s’était prononcée en date du 24 mai 1975 sur l’affaire de la société des cafés Jacques Vabre.
Au niveau de l’ordre juridique administratif, la question s’était posée au Conseil d’État à travers l’arrêt Nicolo. Le juge administratif n’avait pas hésité à opérer le contrôle de conventionnalité entre une loi interne et un traité international.
L’arrêt Nicolo a permis de construire un lien entre le droit interne français et le droit communautaire
L’arrêt Nicolo a permis de faire intégrer dans le droit français la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. C’est justement grâce à cette convention que les questions de procédure au niveau des cours et tribunaux administrations ont connu un changement significatif.
Toutefois, ce qu’il faut retenir ici, c’est que l’arrêt Nicolo a participé au reclassement des traités et accords internationaux dans la hiérarchie des normes. On comprend donc à travers cet arrêt que les textes internationaux se situent au-dessus des dispositions législatives. Cependant, ils n’ont pas une valeur supérieure aux normes constitutionnelles. La figure ci-dessous permet de présenter la hiérarchie entre les trois normes juridiques françaises.
On pouvait se demander si un texte international pouvait avoir la primauté sur une norme constitutionnelle. Même si l’arrêt Nicolo n’a pas été clair par rapport à cette question, la réponse est encore aujourd’hui négative. Toutes les juridictions suprêmes s’accordent pour placer le bloc de constitutionnalité au-dessus de toutes les conventions internationales.
Déjà dans son arrêt, baptisé arrêt Sarran, rendu en date du 30 octobre 1998, le Conseil d’État s’était fait clair. Les engagements internationaux ne sauraient se placer au-dessus des normes constitutionnelles. On y retient donc la primauté du droit constitutionnel sur le droit international. On peut également y adjoindre la décision du 3 décembre 2001 relatif au syndicat national de l’industrie pharmaceutique.
Ensuite, la Cour de cassation l’a reprécisé encore au moment de son arrêt rendu en date du 2 juin 2000. La cour a en effet affirmé qu’il ne saurait exister de supériorité des traités sur la constitution ou sur l’un des textes constitutionnels.
Enfin, le Conseil constitutionnel lui-même, en tant que garante du contrôle de constitutionnalité à enlever tout doute quant à la position des traités et accords internationaux vis-à-vis des normes constitutionnelles. Pour elle, la constitution reste manifestement au sommet de l’ordre interne et du droit de l’Union européenne. C’est ce qui se traduit à travers ses décisions du 19 novembre 2004 et du 9 août 2012.
Merci beaucoup les explications sont limpides