L’arrêt Magnier rendu le 13/01/1961 par la Conseil d’État est un arrêt d’une grande célébrité du fait qu’il a consacré pour la première fois les critères d’administrativité des actes pris par des organismes privés en charge d’une mission de service public.
En effet, ce sont les arrêts Monpeurt et Bouguen du Conseil d’État qui ont initialement reconnu le caractère administratif à un acte émanant d’une personne privée (CE, 31 juillet 1942, Montpeurt ; CE, 2 avril 1943, Bouguen).
Toutefois, tous ces deux arrêts se sont révélés insuffisants quant à la détermination de la nature publique ou privée des organismes en l’absence de références explicites relativement à l’exigence de mise en œuvre de prérogatives de puissance publique.
Ainsi, il a fallu attendre l’arrêt Magnier du Conseil d’État pour que les règles en la matière soient suffisamment précisées avec certitude.
Par l’arrêt d’espèce, le juge administratif suprême va donc se révéler novateur en estimant que l’administrativité des actes émanant d’une personne de droit privé est conditionnée à la mise en œuvre par cette dernière des prérogatives de puissance publique relativement à la réalisation d’une mission de service public.
Cette subtilité par laquelle le Conseil d’État a circonscrit le champ des actes administratifs pouvant provenir des organismes privés chargés de missions de service public met en lumière toute l’importance de l’arrêt Magnier.
Arrêt Magnier : Les faits et la procédure
En substance, dans l’arrêt Magnier, la Fédération des groupements de défense contre les ennemis des cultures du département de l’Aisne, un organisme privé et défendeur en l’espèce, a été sollicitée par les autorités compétentes pour procéder à l’élimination de hannetons dans plusieurs communes du département dont celle de M. Magnier, exploitant agricole et demandeur en l’état.
Après l’intervention du défendeur sur les terrains du requérant, ce dernier ayant estimé que l’opération n’avait pas eu les résultats escomptés refusa de répondre favorablement au commandement de payer la somme de 137.119 francs soit environ 209 euros aujourd’hui qui lui avait été signifié et rendu exécutoire par le préfet au titre de sa participation à l’opération d’éradication des hannetons.
Celui-ci a alors saisi le Tribunal administratif de Châlons-sur-Marne pour obtenir l’annulation dudit commandement. Toutefois, sa requête contre le titre de perception fut rejetée par le tribunal dans son jugement du 15 octobre 1957 pour motif d’incompétence.
En conséquence, il interjeta appel devant le Conseil d’État en vue d’obtenir l’annulation et du jugement du tribunal et donc, du commandement de payer. Par l’arrêt Magnier du 13 janvier 1961 qui porte d’ailleurs son nom, le requérant fut débouté par le juge suprême administratif.
Dans le cas d’espèce, le Conseil d’État devait répondre à la question de savoir si l’acte d’un organisme privé chargé d’une mission de service public était contestable devant le juge administratif.
L’arrêt Magnier : Les prétentions des parties et la question de droit
En effet, le requérant faisait grief au commandement de la Fédération des Groupements de défense contre les ennemis des cultures du département de l’Aisne qui lui a été signifié le 14 janvier 1956 et rendu exécutoire par le préfet de l’Aisne le 13 mai 1955 de l’exiger à s’acquitter d’une certaine somme d’argent visée dans ce dernier. Ce faisant, il a demandé au Conseil d’État, l’annulation dudit commandement.
Ensuite, il requérait de celui-ci de déclarer non-exigibles, les cotisations lui ayant été demandées au titre de sa participation à l’opération d’éradication des hannetons suite à l’intervention de la Fédération des Groupements de défense contre les ennemis des cultures du département de l’Aisne sur ses terrains.
Quelle est la solution de l’arrêt Magnier rendue en date du 13 janvier 1961 ?
En réponse au problème de droit soulevé dans l’arrêt d’espèce, le Conseil d’État dans l’arrêt Magnier a commencé par écarter le moyen visant la validité du commandement de paiement signifié au requérant.
Ainsi, a-t-il reconnu volontiers « […] qu’il n’appartient pas à la juridiction administrative d’apprécier la validité en la forme d’un commandement […] » et ce, « […] quelle que soit la nature de la créance dont il tend à assurer le recouvrement […] » De ce fait, il en a conclu que « […] le requérant n’est pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif a rejeté comme portée devant une juridiction incompétente […] ».
Si le juge administratif a décidé de répondre utilement à ce moyen en premier, c’est que la solution de celui-ci ne posait aucun problème. Il fallait donc l’écarter au plus vite et s’intéresser ensuite à la véritable question de droit que soulevait l’arrêt Magnier.
D’ailleurs, à la lecture de la solution adoptée par le Conseil d’État, nous pouvons constater que cette partie de l’arrêt ne présente qu’un intérêt mineur par rapport au reste. En effet, comme nous l’avons précédemment souligné, l’arrêt Magnier tient sa célébrité en ce qu’il a consacré avec précision les critères d’identification du caractère administratif des actes pris par le soin de personnes de droit privé.
C’est ainsi, après avoir estimé que c’est à bon droit que le tribunal administratif de Châlons-sur-Marne s’est déclaré incompétent pour connaitre la validité du commandement en cause, le juge administratif du Conseil d’État va également juger qu’il ressort des dispositions que le législateur a entendu « instituer un service public administratif dont la gestion est confiée, sous le contrôle de l’Administration, à des organismes de droit privé […] » et que, « […]dans les cas où ces organismes prennent des décisions unilatérales individuelles qui s’imposent aux propriétaires ou usagers intéressés » alors celles-ci présentent nécessairement « le caractère d’actes administratifs relevant de la compétence de la juridiction administrative […] ».
C’est tout à fait révolutionnaire ! En effet, par cet arrêt Magnier, le Conseil d’État fixe les conditions à remplir pour qu’un acte émanant d’un organisme de droit privé puisse être qualifié d’acte administratif. Pour ce faire, l’acte en question doit résulter de l’exercice par l’organisme privé des prérogatives de puissance publique normalement dévolues à l’administration et se rattacher à la réalisation d’un service public. Dès lors, tout devient clair, simple et compréhensible.
En effet, la clarté de la solution de l’arrêt Magnier provient du fait qu’elle met désormais à la disposition du juge administratif les moyens pour apprécier avec précision le caractère administratif des actes des personnes privées. Le travail de ce dernier se trouve par voie de conséquence simplifié puisqu’il ne s’attachera qu’à rechercher si l’organisme privé a usé des prérogatives de puissance publique dans l’édiction de l’acte et si ce dernier intéresse la réalisation d’une mission de service public.
Pour ce faire, il suffit de prouver dans un premier temps que la personne privée a usé d’un pouvoir de contrainte qu’elle tient de la mission de service public dont elle s’assure pour imposer sa volonté aux destinataires de sa décision.
Autrement, la décision prise par cette dernière doit être obligatoire pour ceux à qui elle s’adresse quitte à modifier l’ordonnancement juridique existant en créant des obligations nouvelles dans leur chef ; puisque par définition, les prérogatives de puissance publique sont dérogatoires au droit commun.
C’est ce qui permet par ailleurs à l’administration d’imposer sa volonté aux administrés. Donc, l’organisme privé ayant bénéficié de celles-ci en raison de la mission de service qu’elle assure se trouve ainsi habilité à leur exercer.
Deuxièmement, l’exercice des prérogatives de puissance publique implique l’utilisation de la force si nécessaire en mobilisant par exemple les forces de l’ordre pour faire respecter une décision rendue.
Toutefois, elle doit avoir pour finalité la réalisation d’un service public, c’est-à-dire, un objectif d’intérêt général. Le service public est entendu ici au sens matériel et non organique en ce qu’il n’est pas lié à l’impérieuse nécessité qu’il émane de l’administration, mais de toute personne qui l’assure, l’assume ou le maîtrise.
Ainsi, on peut s’en rendre compte facilement de la cohérence de la solution adoptée par le Conseil d’État dans l’arrêt Magnier.
En effet, traditionnellement, l’acte administratif restait lié uniquement à la qualité de son auteur en ce sens qu’il ne pouvait émaner que l’administration. Toutefois, avec l’évolution et le souci de l’efficacité de l’administration quant à la prise en charge des besoins en services publics, celle-ci a été obligée à concéder ou déléguer la couverture de certaines de ses missions à des organismes de droit privé.
C’est en effet deux arrêts du 20 décembre 1935 et du 13 mai 1938 du Conseil d’État qui auront jeté les bases cette possibilité reconnue à une personne privée d’assumer la gestion d’un service public (CE, 20 décembre 1935, Établissements Vézia ; CE, 13 mai 1938, Caisse primaire aide et protection).
Par conséquent, la définition organique de l’acte administratif qui imprimait la qualité de l’auteur à l’acte va se révéler insuffisante. En effet, suivant celle-ci, l’acte administratif s’entendait seulement de celui pris par l’administration dans son domaine de compétence.
Or, avec la possibilité reconnue aux personnes privées de pouvoir prendre en charge des missions de service public, celles-ci, pourtant sujettes de droit privé, vont alors pouvoir exercer des prérogatives jusqu’ici réservées à l’administration.
Ainsi, la nécessité s’est imposée de soumettre les actes pris par ces personnes privées en rapport avec l’exercice de la mission de service public qu’elles assument ou assurent aux règles du droit administratif.
L’arrêt Magnier se situe dans cette lignée de la construction évolutive de ce principe en y apportant sa part de lumière par la définition des critères devant servir à la qualification de l’administrativité des actes de personnes de droit privé pris dans le cadre d’une mission de service public. C’est ce qui fait avant tout la particularité de l’arrêt Magnier.
Certes, il ne constitue pas l’arrêt fondateur de l’administrativité des actes des personnes privées, mais aura tout de même contribué à en faciliter son identification par l’établissement des critères devant servir à cette fin.
La portée de l’arrêt Magnier rendu par le Conseil d’État le 13/01/1961
En déterminant à travers le présent arrêt Magnier, les critères d’identification des actes d’organismes privés susceptibles d’être qualifiés d’actes administratifs, le Conseil d’État n’aura pas aussi été révolutionnaire qu’on a pu le laisser entendre.
En effet, l’arrêt Magnier s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence constante en faveur de l’élargissement de la compétence du juge administratif aux actes émanant de personnes de droit privé dès lors que ceux-ci découlent de l’exercice d’un service public.
Faut-il rappeler que l’arrêt Bac d’Eloka 22 janvier 1921 du Tribunal des conflits avait déjà admis l’existence des services publics administratifs (SPA) et les services publics à caractère industriel et commercial (SPIC).
Dans tous ces deux cas d’espèce, une personne privée pouvait être en charge d’un service public et les actes pris aux fins de la réalisation dudit service revêtaient le caractère d’actes administratifs unilatéraux à partir du moment où leur auteur avait usé des prérogatives de puissance publique pour les édicter.
Toutefois, il faut préciser que c’est seulement dans les services publics administratifs que tous les actes pris par une personne privée étaient irrigués du droit d’administration, abstraction faite de leur caractère réglementaire ou individuel. La seule exigence étant qu’ils remplissent les conditions ci-dessus citées.
Quant aux actes pris par les mêmes organismes dans le cadre d’un SPIC, ils devaient absolument être réglementaires pour être qualifiés d’actes administratifs (TC, 15 janvier 1968, Époux Barbier). En effet, le Tribunal des conflits exigeait que les actes soient rattachables à l’organisation du service pour être revêtus du caractère administratif.
D’ailleurs, cette notion « d’organisation du service » paraissait un peu floue, car extensive. En effet, on se demandait s’il fallait entendre par là, uniquement l’organisation du service en soi ou aussi les actes de la personne privée en charge du service en rapport avec son organisation interne.
C’est à partir du 11 janvier 2016 que le même Tribunal va lever le voile en jugeant que sont considérés comme administratifs, seuls les actes de la personne privée en charge du service qui intéressent l’organisation du SPIC lui-même. Cela exclut donc tous les actes relatifs à l’organisation interne de l’organisme privé. Ces derniers tombent sous la houlette du juge judiciaire.
Également, l’arrêt Magnier confirme l’arrêt du 7 décembre 1984 du Conseil d’État en reconnaissant que des personnes de droit privé peuvent édicter des actes administratifs unilatéraux dès lors que ces derniers sont pris dans le cadre d’une mission de service public et empreints des prérogatives de puissance publique. (CE, 7 décembre 1984, n°16900 22572).
C’est en fait la finalité de l’acte « réalisation de service public » et les moyens déployés « prérogatives de puissance publique » pour concrétiser cette mission qui le revêt du caractère administratif et en conséquence, rend la juridiction administrative compétente.
Au bout du compte, c’est en quelque sorte la confirmation du célèbre arrêt Blanco du 8 février 1873, arrêt fondateur du droit administratif. En effet, d’après cet arrêt, c’est le critère de « service public » qui est l’unité de mesure de la compétence du juge administratif. Celui-ci détermine, définit et circonscrit la compétence de la juridiction administrative (TC, 8 février 1873, Blanco).
