Dans l’arrêt Arcelor, le Conseil d’État précise les modalités du contrôle de constitutionnalité des dispositions réglementaires transposant une directive communautaire, afin d’éviter au maximum les risques de conflit avec la Cour de justice. Ainsi, l’arrêt Société Arcelor Atlantique met un terme au conflit entre l’État et plusieurs sociétés, au premier rang desquelles la société Arcelor Atlantique et Lorraine, à propos de la transposition des directives communautaires sur les quotas d’émission de gaz à effet de serre.
La primauté du droit communautaire est reconnue par le Conseil d’État depuis 1989, sauf pour ce qui concerne la Constitution qui reste la norme fondamentale de l’ordre interne. Or, en l’espèce, la transposition exacte de la directive communautaire était présentée par les requérants comme contraire aux principes constitutionnels.
Pour résoudre cette problématique, le Conseil d’État dans l’arrêt Arcelor a considéré que, dans la mesure du possible, pour l’appréciation de la transposition des directives, il convenait de contrôler la directive elle-même, non pas par rapport aux principes constitutionnels internes, mais par rapport aux principes communautaires équivalents.
Le Conseil d’État décide donc de requalifier le moyen de droit interne (l’inconstitutionnalité) en moyen de droit externe (l’inconventionnalité).
Les faits et la procédure de l’arrêt Arcelor du 8 février 2007
Les faits de l’arrêt Arcelor sont les suivants : Dans le but de réduire les émissions de gaz à effet de serre, la directive 2003/87/CE a mis en place un système d’échange de quotas d’émission de gaz dans la Communauté européenne. Pour ce faire, comme le prévoit l’article 88-1 de la Constitution du 4 octobre 1958, une ordonnance (la définition ici) et un décret ont transposé ces dispositions en droit interne.
Cependant, la Société Arcelor Atlantique, ses filiales ainsi que la Société Ugitech ont demandé au Conseil d’État l’annulation du décret de transpositions en ce que l’administration a refusé son abrogation. Ce refus rendait le décret applicable au secteur sidérurgique et avait, donc, des conséquences importantes sur leurs activités.
Les sociétés requérantes invoquaient une rupture d’égalité, compte tenu la non-application du texte aux industries du plastique et de l’aluminium. Le principe d’égalité est principe constitutionnel reconnu à l’article 1er de notre constitution.
À cet effet, il appartient au juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance par une directive des stipulations de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, de rechercher si la directive est ou n’est pas compatible avec les droits fondamentaux garantis par ces stipulations.
Ainsi, il lui revient, en l’absence de difficulté sérieuse, d’écarter le moyen invoqué, ou, dans le cas contraire, de saisir la Cour de Justice de la Communauté Européenne d’une question préjudicielle.
Lorsqu’un grief sur une loi de transposition est soulevé devant le juge administratif, il lui appartient de s’assurer d’abord que la loi procède à une exacte transposition des dispositions de la directive. Si cela s’observe, le moyen tiré de la méconnaissance de ce droit fondamental par la loi de transposition ne peut être apprécié que selon la procédure de contrôle de la directive elle-même.
La société Ugitech formule un désistement en cours de procédure. La société Arcelor et ses filiales restent seules intéressées par la décision du Conseil d’État.
Les prétentions des parties et la problématique juridique soulevée par l’arrêt Arcelor du 8 février 2007
Les Sociétés Arcelor sollicitaient l’annulation du décret n° 2004-832 du 10 août 2004, transposant presque mot à mot la directive n° 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, en tant qu’il s’appliquait au secteur sidérurgique.
Les principaux moyens invoqués dans l’arrêt Arcelor portaient sur la violation de principes constitutionnels, et en particulier du principe d’égalité, compte tenu du fait que des industries, telles que celles du plastique et de l’aluminium, en situation de concurrence avec la production de métaux ferreux, émettant des gaz à effet de serre identiques, et ne sont pas couverts par le système d’échanges de quotas.
Dans la mesure où le décret ne fait que transcrire à l’identique le contenu des annexes de la directive définissant le champ d’application du système de quotas, il est clair qu’en contestant la légalité du décret, les requérantes déportent en réalité le débat contentieux sur la directive communautaire elle-même, et posent implicitement les questions suivantes dans l’arrêt Arcelor : Dans quelle mesure appartient-il au Conseil d’État de contrôler la constitutionnalité d’un acte administratif de transposition ?
La Solution de l’arrêt Arcelor du Conseil d’État
Dans l’arrêt Arcelor rendu en Assemblée le 08 février 2007, le Conseil d’État décide de surseoir à statuer sur la requête, et ce, jusqu’à ce que la Cour de justice des Communautés européennes décide de se prononcer sur la question de la validité de la directive du 13 octobre 2003 en considération du principe d’égalité « en tant qu’elle rend applicable le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre aux installations du secteur sidérurgique » mais sans y inclure les industries en lien avec l’aluminium et le plastique.
Dès lors, cette question est renvoyée à la Cour de justice des Communautés européennes qui siège au Luxembourg. En effet, le Conseil d’État, après avoir relevé que l’article 55 de la constitution n’était d’aucun secours pour résoudre la question des rapports des traités internationaux et des dispositions constitutionnelles, se fonde sur l’article 88-1 pour conformer l’existence d’une obligation constitutionnelle de transposition des directives.
Dès lors que les dispositions des directives sont suffisamment précises et inconditionnelles pour priver les autorités de transposition de tout pouvoir discrétionnaire, le juge estime que le contrôle des mesures réglementaires de transposition doit « s’exercer selon des modalités particulières ».
Dans le cas contraire en effet, la mise en cause de la constitutionnalité des mesures de transposition viserait les choix effectués par le pouvoir réglementaire sans affecter la compatibilité de la directive elle-même avec les principes constitutionnels (Voir aussi : Le principe de la séparation des pouvoirs en droit constitutionnel ici).
Il en est d’ailleurs de même si les griefs concernent les règles de compétence ou de procédure : une éventuelle inconstitutionnalité ne mettrait pas en cause le contenu matériel de la directive elle-même, même si l’annulation de l’acte de transposition pour des motifs de légalité externe retarderait inévitablement le processus de transposition au risque de provoquer une action en manquement contre la France.
En revanche, si le moyen tiré de la méconnaissance d’un principe ou d’une règle de valeur constitutionnelle porte sur un élément de l’acte de transposition substantiellement identique à une disposition de la directive transposée, c’est bien le rapport directive/constitution qui est affecté. Deux situations sont ici à distinguer.
Soit le principe constitutionnel invoqué, dans l’arrêt Arcelor, comme norme de référence du contrôle juridictionnel s’identifie avec un principe substantiellement identique consacré par le droit communautaire tel qu’interprété par la Cour de justice, et il s’agit alors de vérifier que la directive en cause se conforme à ce principe général du droit communautaire. En cas de difficulté d’interprétation, il revient à la seule CJUE de déclarer la directive invalide ou non.
Dans la seconde hypothèse, le principe est dissociable d’un principe similaire en droit communautaire. Par conséquent, il est de l’office du juge administratif d’examiner lui-même la constitutionnalité des dispositions réglementaires visées. Ce cas de figure correspond à l’idée d’incompatibilité du droit communautaire dérivé avec une disposition de la constitution française qui ne connaîtrait aucun équivalent dans l’ordre juridique communautaire.
On sait que le Conseil constitutionnel a en effet, après quelques hésitations, axé la réserve de constitutionnalité non plus sur le caractère exprès des dispositions constitutionnelles en cause, mais dorénavant sur l’éventualité d’une incompatibilité du droit communautaire dérivé avec une règle ou un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que « le constituant y ait consenti ».
Certes, on sait aussi que cette « réserve de souveraineté » rappelée par l’arrêt Arcelor est manifestement incompatible avec la conception de la primauté résultant de la jurisprudence communautaire, qui suppose une immunité du droit dérivé par rapport à « un texte interne, quel qu’il soit », y compris constitutionnel.
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La portée de l’arrêt Arcelor du 8 février 2007
La jurisprudence constitutionnelle relative au contrôle des lois de transposition des directives pose trois séries de difficultés : La première est liée à sa rédaction obscure, la deuxième à la logique discutable de son champ d’application et la troisième à sa contradiction avec le principe existentiel de primauté du droit communautaire.
Évitant la première, la jurisprudence, dont la jurisprudence Arcelor du Conseil d’État relative au contrôle de constitutionnalité des décrets de transposition des directives communautaires n’échappe en revanche pas à la dernière tandis que des questions se posent quant à la deuxième.
L’arrêt Arcelor ne permet pas de trancher cette question. En effet, elle ne traite logiquement que de la question du contrôle d’un décret de transposition d’une directive, seule en cause dans l’espèce qui lui était soumise, sans évoquer la possibilité d’une extension de la solution retenue au contrôle de constitutionnalité d’autres actes réglementaires. Plus curieusement, les conclusions du commissaire du gouvernement Guyomar n’évoquent pas non plus cette question.
Certes, le Conseil d’État n’a pas les mêmes difficultés que le Conseil constitutionnel avec le contrôle de conventionnalité. Il n’est toutefois pas certain qu’il ait entendu étendre ces modalités particulières de contrôle de constitutionnalité à tous les actes réglementaires appliquant le droit communautaire, voire à tous les actes réglementaires entrant dans le champ d’application du droit communautaire. Pourtant, seule cette solution nous semblerait logique au regard du fondement retenu.
Plus généralement, rien ne permet non plus de savoir si l’utilisation de l’article 88-1 de la constitution par le Conseil d’État dans l’arrêt Arcelor et la spécificité ainsi reconnue du droit communautaire se limitera à ces hypothèses particulières.
Espérons au contraire que le Conseil d’État se saisira de cette opportunité de disjoindre complètement sur un plan théorique le traitement du droit communautaire et du droit international et donc de remettre en cohérence une jurisprudence qui souffre aujourd’hui de certains désordres.
En effet, l’inclusion du droit communautaire dans la catégorie droit international prive de tout fondement et de toute logique la jurisprudence relative à l’invocabilité des directives communautaires, seules normes extranationales invocables en l’absence d’effet direct, ou celle consacrant la valeur supra-législative des principes généraux du droit communautaire alors que les principes généraux de droit international ont eux une valeur infralégislative.
Mais au-delà des interrogations que soulèvent les incertitudes entourant le champ d’application de cet arrêt Arcelor, il nous faut surtout souligner sa contrariété directe avec le principe de primauté du droit communautaire. Contrairement à ce que d’aucuns ont affirmé, la décision Arcelor ne consacre nullement la primauté du droit communautaire sur le droit constitutionnel national, bien au contraire.
Nous adhérons pleinement sur ce point aux réflexions du commissaire du gouvernement qui souligne dans ses conclusions que le raisonnement qu’il propose « tient tout entier dans la suprématie absolue des règles et principes de valeur constitutionnelle » et que « le respect de cette suprématie passe, dans une certaine mesure, par la reconnaissance de la primauté du droit communautaire », le rapprochement de l’adjectif absolu avec la périphrase « dans une certaine mesure » étant on ne peut plus éclairant.
Le Conseil d’État ne dit d’ailleurs pas autre chose en rappelant en ouverture de son considérant de principe les termes de l’arrêt Sarran qui pose la primauté de la Constitution sur les normes internationales, jurisprudence d’ailleurs explicitement étendue au droit communautaire en 2001.
Or, dans l’arrêt Arcelor, loin de se contredire l’affirmation de la primauté de la Constitution et l’immunité constitutionnelle partielle dont bénéficient certaines normes communautaires sont parfaitement cohérentes.
Ce n’est que parce que la Constitution prime sur le droit communautaire que l’on peut envisager parfois de ne pas examiner la compatibilité du second à l’égard du premier, à condition que substantiellement le second offre les mêmes droits que le premier.
Autrement dit, ce n’est que parce que le principe même du contrôle (et donc du rapport de primauté) existe que l’on peut lui apporter des dérogations. De façon plus évidente encore, ce n’est que parce que la Constitution prime sur le droit communautaire qu’un contrôle de constitutionnalité de ce dernier, même de façon indirecte, reste possible dans des cas exceptionnels.
Ainsi, le Conseil d’État pose clairement ce que le Conseil constitutionnel semble nier : l’arrêt Arcelor comme la jurisprudence Économie numérique n’ont de sens que parce qu’elles reposent sur la primauté absolue de la Constitution nationale sur les normes de droit communautaire.
En parlant de primauté, découvrez aussi notre fiche de commentaire d’arrêt sur :
- L’arrêt Simmenthal du 9 mars 1978 [Primauté du droit communautaire sur le droit national]: Un arrêt fondamental pour le droit européen.
- L’arrêt Van Gend en Loos du 5 février 1963 [Le principe de la primauté du droit communautaire]: Un arrêt fondateur pour le droit européen.
