La QPC ou question prioritaire de constitutionnalité est une procédure française qui consiste à contrôler la constitutionnalité des lois qui ont déjà été promulguées. On dit de la QPC qu’il s’agit d’un contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois (les lois prises dans le sens large du terme).
Ce qu’il faut savoir c’est qu’au sommet de la hiérarchie des normes se hisse la loi fondamentale que l’on nomme la Constitution. Pourtant cette primauté constitutionnelle sur l’ordre juridique interne semble, dans les faits, abstraite et sans effet direct sur le citoyen.
En effet, malgré la place prisée qu’occupe la Constitution sur les autres normes internes, force est de constater que toute loi, promulguée, est d’application directe même si elle comporte des dispositions contraires à la Constitution. Il se pose alors la question de savoir si la Constitution protège concrètement tous les droits et libertés fondamentales des citoyens.
Cette question a été résolue par le législateur lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 entrée en vigueur le 1er mars 2010. L’une des réformes majeures apportées par cette révision est qu’elle permet à tout requérant, dans le cadre d’une instance judiciaire ou administrative, de demander au Conseil constitutionnel de se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi qui lui serait appliquée : cette nouvelle garantie est connue sous le nom de la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC).
Il s’agira pour nous, à travers une approche bipartite de jeter la lumière sur le fonctionnement de la QPC. Pour ce faire, nous allons procéder d’abord à une clarification conceptuelle du contenu de la QPC, et ensuite d’expliciter son mode de fonctionnement.
Clarification conceptuelle
Ici, il est impérieux de baliser le champ autour de la QPC avant de mentionner ses implications.
État des lieux avant la QPC
Fondement juridique de la QPC
La QPC est consacrée dans les articles 61-1 et 61-2 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 n° 2008-724. À travers ces deux articles, on dénote la possibilité d’une saisine a posteriori du Conseil Constitutionnel par rapport à une disposition législative qui porterait atteinte aux droits et de libertés constitutionnellement protégées.
Comme il apparait, ces deux articles viennent renforcer la protection constitutionnelle pour l’ensemble des citoyens français. Ils mettent un accent particulier sur la conformité des lois adoptées par le Parlement aux normes constitutionnelles de la République.
En vue de mieux les comprendre, il est important de clarifier quelques notions clés.
Aperçu des termes et concepts liés à la QPC
Le bloc de constitutionnalité :
Ce terme désigne, en droit français, l’ensemble des principes et des dispositions que les lois doivent respecter et dont le Conseil constitutionnel est le garant. Il est constitué d’un ensemble de textes constitutionnels qui forment un bloc de normes de base (de référence).
On y retrouve :
- Les articles de la Constitution de 1958 et son préambule,
- Le préambule de la Constitution de 1946,
- La DDHC de 1789 (Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen),
- La Charte de l’environnement de 2004.
Situé au sommet de la hiérarchie des normes, c’est-à-dire, au sommet de la pyramide des normes de Kelsen, le bloc de constitutionnalité constitue le cadre juridique protecteur des droits fondamentaux et sert de fondement au contrôle de constitutionnalité effectué par le Conseil constitutionnel.
Les droits et libertés garantis par la Constitution
Ce sont des normes à valeur constitutionnelle qui sont reconnues à tous les citoyens, quels que soient leurs sexes, religions, âges, etc. On peut par exemple citer : le principe d’égalité devant la loi de tous les citoyens, le principe de laïcité, la liberté individuelle, etc.
Ces droits et libertés sont protégés de deux manières. D’abord, à travers un mécanisme juridictionnel permettant la saisie du Conseil constitutionnel. En effet, avant la promulgation des lois ordinaires et lois organiques, le Conseil a pour mission d’apprécier la constitutionnalité de celles-ci. Il existe, en outre, un mécanisme non juridictionnel permettant au citoyen de se référer à l’autorité administrative auprès de laquelle il voit ses droits lésés.
Une disposition législative
On entend ici toutes les lois (ordinaires, organiques, ordonnances ratifiées, etc.) qui sont adoptées et votées par le pouvoir législatif c’est-à-dire le Parlement. Il faut préciser ici que la loi organique est au-dessus de la loi ordinaire dans la hiérarchie des normes juridiques. Une disposition législative peut émaner soit de l’exécutif ou du pouvoir législatif, mais son adoption est exclusivement réservée au Parlement. La promulgation de la disposition législative, en revanche, se fait par le Président de la République.
Pour ce qui concerne les questions prioritaires, elles se posent toujours à l’encontre d’une disposition législative ou un texte du domaine législatif qui serait attentatoire aux libertés garantis par le bloc de constitutionnalité et par l’ensemble des droits constitutionnellement établis.
Les implications de la QPC
Avant la réforme de 2008, il n’était pas possible de contester la constitutionnalité d’une loi (organique ou ordinaire) déjà entrée en vigueur. Il existe tout simplement la possibilité d’un contrôle a priori qui intervenait avant la promulgation des lois par le Président.
En d’autres termes, avant sa mise en application, toute loi est transmise d’office au Conseil constitutionnel qui se prononce sur sa conformité avec la Constitution (plus précisément le bloc de constitutionnalité). La QPC s’exerce par voie d’un contrôle a posteriori des lois par le Conseil. Plusieurs autres conséquences directes et indirectes peuvent être relevées.
Les conséquences directes de la QPC
La QPC au service du justiciable
Avec l’introduction de la QPC, les justiciables peuvent effectivement se placer sous la protection de la Constitution et voir leurs droits et libertés fondamentales protégés. En d’autres termes, on pourrait conclure que la QPC rend aux citoyens leur part de souveraineté un peu perdue à travers le jeu politique. Le citoyen dispose, à présent, d’un droit nouveau : celui de pouvoir contester la loi au regard des « droits et libertés que la Constitution garantit ». Une loi civile, pénale, sociale, etc. reconnue inconstitutionnelle sera abrogée et retirée de l’arsenal juridique français.
Le toilettage des dispositions législatives
La QPC permet l’assainissement de certaines dispositions que comprendraient les textes législatifs dans l’optique d’apurer le système juridique des règles non conformes à la constitution. Ainsi, même si une loi est promulguée et est entrée en vigueur, par le biais de la QPC, tout citoyen lésé par des dispositions de ladite loi peut la porter devant le Conseil afin qu’un examen de constitutionnalité soit effectué (encore faut-il, ici, que les conditions de la mise en œuvre de la QPC soient respectées).
Le sursis à statuer : Conséquence directe sur le procès en cours
Lorsqu’une QPC est invoquée devant le juge judiciaire ou administratif, celui-ci prononce un sursis à statuer. Il s’agit de la décision prise par la Cour de suspendre le procès jusqu’à ce que le cas de la QPC soit réglé (filtrage, examen par le Conseil constitutionnel, etc.). Toutefois, en matière pénale, le sursis à statuer n’est automatique, il doit se faire en respect de la hiérarchie des normes juridiques exigées par la procédure pénale.
Les conséquences indirectes de la QPC
La décision rendue affecte les autres cas similaires :
Lorsque dans une affaire donnée, une QPC est soulevée, sa résolution vaut pour les cas à venir. Autrement dit, une abrogation de la loi mise en cause entraine le même effet pour tous les cas similaires actuels. De la même manière si la « question » est rejetée suite au rejet par le juge du fond (ou de la forme), cette finalité prévaudra également pour les cas à venir.
La jurisprudence constitutionnelle
Lorsque le Conseil en arrive à la conclusion qu’il y a atteinte aux droits et libertés, la disposition mise en cause est d’emblée abrogée et la décision de son abrogation est intégrée à la jurisprudence constitutionnelle.
Une fois, le panorama de la QPC représenté, abordons à présent son mode de fonctionnement.
Le mode de fonctionnement de la QPC
Il sera question ici des conditions d’exercice de la QPC, ainsi que de la procédure.
Les conditions d’exercice de la QPC
Les conditions de forme et de fond
La condition de forme : L’écrit
L’unique condition de forme exigée pour soulever la QPC est l’écrit. L’acte écrit doit être motivé et toujours distinct des autres conclusions qui sont produites dans l’instance. On comprend donc qu’on ne peut transmettre la question prioritaire de façon tacite, encore moins de façon orale.
Les conditions de fond
Trois conditions sont fondamentales pour que la QPC puisse être valablement invoquée :
- La disposition contestée doit être applicable au litige en cours ou à la procédure: la question prioritaire doit être posée devant une juridiction afin que le Conseil constitutionnel puisse juger si elle porte réellement atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
- La disposition mise en cause ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil Constitutionnel, à la fois dans les motifs et le dispositif d’une de ses décisions.
- La question prioritaire doit présenter un caractère sérieux et nouveau.
La procédure encadrant la QPC
La procédure au niveau des instances administratives ou judiciaires
La « question » peut se poser à n’importe quel niveau de la procédure, cependant elle subit un filtrage à chaque fois avant d’aboutir au niveau supérieur jusqu’au Conseil constitutionnel. De façon plus claire, l’inconstitutionnalité de la loi peut être invoquée pour la première fois à n’importe quel stade de la procédure. En matière criminelle cependant, il faut préciser que la QPC ne peut être posée que lors de la phase d’instruction. Par ailleurs, la QPC ne peut être évoquée devant la Cour d’Assises.
- Le filtrage au niveau des juges du fond
Lorsque l’une des parties au procès soulève la QPC, les juges de fond (première instance) mettent en place un premier niveau de filtrage. Celui-ci concerne les conditions de fond développées supra (si la « question » n’est pas dépourvue de caractère sérieux, qu’elle s’applique au litige et qu’elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution).
Dans le cas où les trois conditions sont établies, le juge, qui a été saisi, décidera de transmettre la QPC à la juridiction suprême de son ordre juridictionnel (Conseil d’État ou Cour de cassation selon que l’on soit en matière administrative ou judiciaire).
- Le filtrage au niveau des juges de forme
Lorsque la QPC est portée auprès des juges de forme, ces juridictions suprêmes disposent d’un délai de trois mois pour l’étudier (art 61-1 C). Les mêmes conditions de fond sont revisitées par les juges de forme.
Par addition, ces juridictions vérifient si la « question » contestée présente manifestement un caractère nouveau et si elle n’a pas préalablement été déjà soulevée une fois. Ce n’est qu’après ces contrôles qu’elle est portée devant le Conseil constitutionnel. Rappelons qu’il s’agit d’une procédure particulière d’examen de la loi par voie d’exception au bout de laquelle la décision du Conseil constitutionnel s’impose à toutes les parties.
L’information capitale à retenir, à ce niveau, est que la saisine du Conseil ne peut se faire que sur renvoi des Hautes Cours que sont le Conseil d’État et la Cour de cassation.
Au niveau du Conseil constitutionnel
Lorsque l’une des juridictions suprêmes saisit le Conseil, il commence à courir un délai de trois mois afin que ce dernier puisse statuer. La décision du Conseil constitutionnel peut s’analyser en deux volets : si la disposition législative est déclarée conforme à la Constitution, elle conserve sa place dans l’ordre juridique interne et la juridiction de renvoi devra l’appliquer.
En revanche, si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative est déclarée inconstitutionnelle (donc qu’elle porte atteinte aux Droits et libertés fondamentales), sa décision a pour effet d’abroger cette disposition qui disparaît de l’ordre juridique. Il est nécessaire de mentionner, à cette étape que, la décision du Conseil est sans appel et lui seul peut abroger la disposition législative en cause.
Une fois le mode de fonctionnement établi et compris par les acteurs de l’appareil judiciaire, abordons à présent les autres inquiétudes que suscite la QPC.
Les inquiétudes liées à la QPC
La QPC a-t-elle un caractère prioritaire sur les conventions internationales ?
À cette inquiétude, il faut répondre par l’affirmative. En effet, la loi organique du 10 décembre 2009, relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution a qualifié la question de constitutionnalité de « prioritaire ». Cela signifie d’une part qu’on ne peut différer la « Question » lorsqu’elle est posée : elle doit être examinée aussitôt, autrement dit sans délai.
Par ailleurs, s’il arrive que la juridiction soit saisie à la fois sur la constitutionnalité de la loi (exception d’inconstitutionnalité) et sur sa conventionnalité (exception d’inconventionnalité), elle doit d’abord régler en premier lieu la question de constitutionnalité.
Ce n’est que si la QPC n’est pas transmise au Conseil constitutionnel, ou si la loi est déclarée conforme à la Constitution, que le juge pourra se pencher sur sa conformité aux engagements internationaux de la France (il s’agit dans ce cas d’un contrôle de conventionnalité).
La QPC est-elle une question préjudicielle ?
À la question de savoir si la QPC pouvait être assimilée aux questions préjudicielles, les avis des acteurs divergent.
Selon certains, quand bien même qu’on parlerait de « prioritaire », il s’agit malgré tout d’une question préjudicielle. Pour eux, en droit constitutionnel, la « question préjudicielle » de constitutionnalité n’est rien d’autre que le mécanisme qui permet de saisir le juge constitutionnel de la constitutionnalité d’une loi à l’occasion d’un procès en cours, par les juges de la juridiction saisie chargés de régler le litige principal, à l’occasion duquel la « question » se pose.
Pour d’autres, il faut plutôt établir un lien entre la QPC et le renvoi préalable. Les défenseurs de ce point de vue argumentent que, lorsque le juge est saisi de la question contestée qui échappe à son champ d’intervention (dans ce cas, vérifier la constitutionnalité de la question prioritaire qui porte atteinte aux droits), il doit sursoir à statuer.
Ensuite, il doit renvoyer l’étude de la question contestée vers la juridiction constitutionnelle. Dans ce cas de figure, le juge administratif ou judiciaire ne réglera le contentieux principal qu’une fois la QPC résolue par le juge constitutionnel.
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