La police administrative, d’un point de vue matériel, désigne toute activité administrative qui tend à la prévention des troubles à l’ordre public ainsi qu’au maintien de l’ordre public. Au sens organique du terme, la police administrative englobe tous les individus habilités à entreprendre des activités de polices administratives.
Il s’agit aussi d’une action administrative, prenant la forme d’une prescription générale dont l’objectif principal qui est l’ordre public pourrait tendre à la limitation de certaines libertés individuelles en vue de sauvegarder l’harmonie de la société.
Cette acception rejoint le sens étymologique de l’expression. En effet, le mot « police » tient son origine du latin « Policia » et du terme grec « Politetia » qui signifie « organisation de la cité ». Cette organisation s’opère principalement par les activités de polices administrative et judiciaire.
Pourquoi a-t-on instauré la police administrative ?
Quelle est la différence entre la police administrative et la police judiciaire ?
La différence entre ces deux notions tient essentiellement à leur finalité respective. La première (la police administrative) revêt principalement le caractère préventif à tout désordre. Parallèlement, elle est également chargée d’éviter qu’un trouble ne s’aggrave. (CE 22 octobre 2003, Soc. Des Sablières de la Perche)
Tandis que la seconde (la police judiciaire) est à but répressif et tend à appliquer le droit pénal, c’est-à-dire poursuivre les auteurs des infractions à la loi pénale et à les remettre aux mains de la justice.
Aussi, dans le langage courant, la police administrative est celle qui s’occupe de l’organisation de la liberté individuelle et de la vie sociétale afin d’observer une certaine paix sociale et collective englobée dans la notion d’ordre public. En revanche, la police judiciaire est l’autorité qui se charge de sanctionner les crimes et délits déjà commis.
L’ordre public, le but de la police administrative
Revêtu des caractères matériel, public et limité, l’ordre public préservé par la police administrative se définissait uniquement, avant 1959, à partir de trois éléments traditionnels : la sécurité publique, la salubrité publique et la tranquillité publique.
Les principaux soucis des autorités de police administrative étaient alors d’éviter les troubles visibles excédant la sphère privée, de protéger la santé et l’hygiène ainsi que les individus et les biens.
Mis à part ces composants identifiés également dans l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, la moralité publique et le respect de la dignité humaine s’inscrivent comme étant des composants modernes de l’ordre public, une notion très importante en droit administratif (Voir : L’arrêt Narcy de 1963. Un arrêt fondamental en droit administratif).
En effet, depuis l’arrêt Société les films Lutetia du Conseil d’État en 18 décembre 1959 concernant la prohibition de la projection de film jugé amoral et inadéquat à la circonstance locale et l’arrêt Morsang-sur-Orge du 27 octobre 1995 sur l’interdiction de la lancée de nains nuisant à la dignité humaine, ces deux nouvelles notions font actuellement partie intégrante de la notion d’ordre public.
Quels sont les différents types de polices administratives ?
Qui sont les autorités habilitées pour exercer le pouvoir de police administrative ?
Il existe deux sortes de polices administratives : la police administrative générale et la police administrative spéciale. Elles se distinguent selon la couverture territoriale, les personnes destinataires et/ou activités concernées par la prescription.
La police administrative générale et les autorités détentrices de ce pouvoir
La police administrative est générale lorsque la règlementation (autorisation ou interdiction ou restriction) affecte toute l’étendue d’un territoire donné sans distinction de l’activité menée ou de la personne destinataire, et ce sans besoin d’un texte d’habilitation spéciale.
Le Premier ministre détient le pouvoir de police administrative générale dans tout l’ensemble du territoire national.
Au niveau du département, agissant au nom de l’État, c’est le préfet de police qui a la qualité d’autorité de police administrative générale. Dans cette optique, même n’étant pas investi du pouvoir de police générale, le ministre de l’Intérieur, en tant que supérieur hiérarchique du préfet, peut lui donner des instructions.
Le préfet peut prendre des mesures de police au-delà de la commune et voir se substituer au maire pour assurer le maintien de l’ordre.
Pour la commune, en plus de la police municipale (activité de police en fonction de la situation locale), le maire est l’autorité habilitée à prendre des mesures de police administrative générale matérialisées par les arrêtés municipaux, qui entérinent les mesures générales.
Les mesures prises au niveau local ne peuvent pas être plus souples que celles édictées par les autorités nationales. Elles doivent être plus sévères, et ce, en fonction des circonstances locales. Par exemple, si l’heure du couvre-feu prévue à l’échelle nationale est à 20 heures, le préfet peut l’avancer à 19 heures dans son département, et le maire peut le fixer à 18 heures dans sa commune, et ce, en raison uniquement de la situation particulière locale.
La police administrative spéciale et les autorités détentrices de ce pouvoir
À l’inverse de la police générale, les activités de police administrative spéciale sont strictement encadrées par les lois et règlements spécifiques et sont axées sur
– Des personnes déterminées : Par exemple les migrants, étrangers, nomades, etc.
– Divers domaines très précis : Tels la chassent, la pêche, l’environnement, etc.
– Des objectifs très différents de l’ordre public et concernent des sujets précis :Tels les sites, les monuments historiques, l’affichage, les cultes (loi du 9 décembre 1905), les jeux et spectacles, les taxis, les édifices menaçant ruine, la publicité et les enseignes, les funérailles et cimetières, le cas des animaux errants et dangereux, les réunions et manifestations (loi du 30 juin 1881), etc.
À cet effet, les autorités investies du pouvoir diffèrent selon le sujet à réguler. Par exemple, le ministre de l’Intérieur est l’organe chargé de la police des étrangers, le ministre de la Culture pour la police du cinéma aux fins de délivrance des visas d’exploitation cinématographique, etc.
Toutefois, il sied de remarquer que nombreux sont les organes détenant à la fois le pouvoir de police générale, mais également le pouvoir de police spéciale. À titre d’illustrations, le préfet s’occupe de la police des gares et aérodromes, de la chasse, des manifestations, etc.
Les polices des funérailles, de la conservation du domaine public communal, des édifices menaçant ruine, des cours d’eau, etc. relèvent du maire.
Le président d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), un organisme à fiscalité propre, dispose d’un pouvoir de police spéciale lorsque le maire des communes lui transfert certain de ses compétences comme : la sécurité des manifestations culturelles et sportives, les actions administratives relatives à l’assainissement, le ramassage de déchets ménagers, à la voirie, etc.
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Que se passe-t-il en cas de concurrence des polices administratives ?
Le cas de concurrence des polices administratives générales
Dans le cas où deux autorités de polices générales, nationales et locales par exemple, visent un but identique, le problème de la concurrence ne se pose pas puisque le principe de la hiérarchie des décisions l’emporte.
Aussi, celle au niveau local, préfet ou maire, ne pourra prendre des mesures contradictoires à la décision de police à l’échelon national. Par contre, l’organe local est autorisé à édicter des mesures plus restrictives de la liberté en fonction de la situation particulière du lieu qui le justifie.
Le cas de concurrence des polices administrative et spéciale
Dans l’hypothèse où les polices générale et spéciale poursuivent le même objectif ou si l’une englobe l’autre, l’autorité de police générale peut exercer l’autre afin de maintenir l’ordre public dans certaines situations comme le péril imminent, en cas de défaut d’action de la police spéciale et des circonstances locales particulières.
Par exemple, la jurisprudence a de nombreuses fois admis que le maire, en tant qu’autorité de police générale de la commune, en raison de l’urgence de la situation, peut agir en police spéciale des eaux (CE 2 décembre 2009, Commune de Rachecourt-sur-Marne) ou en police spéciale pour des édifices classés pour la protection de l’environnement (CE, 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine).
Le concours des polices spéciales est-il possible ?
Compte tenu du fait que les lois et règlements définissent et précisent déjà le champ de compétence de chaque acteur, l’empiètement de compétence entre deux polices spéciales n’est même pas envisageable.
Il a été constaté que la police spéciale concernant un sujet précis peut être partagée par plusieurs acteurs, mais les tâches sont bien réparties avec exactitude. En dépit de ce partage, il ne pourrait y avoir de concurrence. Par exemple, en police de la gestion routière, chaque entité exerce une police spéciale sur les voies routières qui lui sont assignées : les routes à grande circulation pour le préfet, et les routes nationales et départementales pour le maire.
Comment s’exerce le pouvoir de police administrative ?
Par quels moyens se manifeste l’activité de la police administrative ?
La police administrative se matérialise par des actes règlementaires unilatéraux sans contrepartie financière (CE, 3 novembre 1989, Blanquié).
Pour se faire obéir, l’autorité administrative dispose des sanctions administratives comme le retrait de permis d’un conducteur en état d’ivresse afin de prévenir tout accident.
La décision administrative est souvent accompagnée d’actes matériels comme des opérations de police tels le contrôle ponctuel ou encore les patrouilles par les agents de police municipale, etc.
Le pouvoir de police administrative, une faculté ou une obligation ?
Il s’agit bien évidemment d’une obligation, et non une prérogative, telle une mission de l’organe détenteur du pouvoir afin d’éviter ou de faire cesser les troubles à l’ordre public. Ainsi, l’autorité qui ne prend pas de décision nécessaire relative à une situation donnée engage sa responsabilité (CE, 5 mars 1971, Le Fichant).
Toutefois, aucune faute ne lui sera imputable s’il est prouvé que sa passivité n’a pas eu de sérieuses conséquences sur l’ordre public.
Peut-on déléguer la police administrative ?
La réponse est négative. Cette impossibilité de déléguer constitue une singularité de la police administrative par rapport à tout autre service public.
En effet, faisant partie des fonctions sociales de l’administration au même titre que ce dernier (le service public), la police administrative ne peut faire l’objet de délégation, contrairement aux autres services publics. À l’opposé des services publics à caractères industriel ou commercial, la police administrative étant un service public administratif, l’on ne peut mandater une autre personne pour l’effectuer.
Les arrêts du Conseil d’État au fil des années ont été constants sur ce point et ont prohibé formellement toute délégation de la police administrative. (CE 17 juin 1932, V. de Castelnaudary, CE 23 mai 1958, Cts Amoudruz, CE 21 juin 2000, SARL Plage Chez Joseph, CE 19 décembre 2007, Soc. Sogeparc-CGST-Cie gén. De stationnement).
Y a-t-il des exceptions à cette défense de délégation de la police administrative ?
Toute règle souffre d’exceptions. Dans le cas de cette interdiction de la police administrative, quelques dérogations ont été remarquées comme pour le cas des fédérations de football chargeant les clubs de la police du terrain de jeu, afin de préserver l’ordre public pendant et après les matchs.
Dans la même optique, dans un souci d’offrir un service de police de proximité dans les zones présentant une certaine particularité délicate, la passation de contrats locaux de sécurité entre l’État et la commune a également été admise. Par contre, ces actions ne peuvent être financées par des tiers. (CE 11 mai 2009, V. de Toulouse)
L’étendue du pouvoir de police administrative en temps normal et en période exceptionnelle
La portée du pouvoir de police administrative pendant la période normale
La portée du pouvoir de police administrative, comme toute autre compétence administrative à réaliser des actions administratives, est encadrée par des lois et règlements, ainsi que par la juridiction à cet égard. En effet, l’activité de police est, en amont, soumise au respect du principe de la légalité. Aussi, l’autorité décisionnaire doit d’abord avoir été réellement investie du pouvoir en vertu de la loi.
Par la suite, la portée des décisions prises ainsi que le circuit procédural à cet effet doivent se conformer aux dispositions légales et vraiment poursuivre le but assigné par celles-ci : « l’ordre public », et ce, afin d’éviter tout vice de procédure ou détournement de pouvoir. Par conséquent, les mesures de police ne peuvent excéder le cadre légal que dans des circonstances exceptionnelles.
En cas de litige, l’instance contentieuse apte à juger le différent y afférent est la juridiction administrative. Cette dernière apprécie la légalité et la proportionnalité de l’acte par rapport à la situation et l’objectif à atteindre. Ainsi, l’autorité de police ne peut prendre de décision trop drastique nuisant aux libertés publiques, au risque de voir cette décision annulée par le juge.
C’est ce qui s’est passé en 1933, lors de l’arrêt Benjamin, le Conseil d’État a estimé que l’interdiction de réunion publique par le maire constituait une décision un peu trop sévère et que la situation aurait pu être résolue autrement. Aussi, l’acte municipal a été annulé.
Le juge administratif vérifie également si toutes les procédures ont bien été suivies.
La portée du pouvoir de police administrative en cas de circonstances exceptionnelles
À des circonstances exceptionnelles, des mesures exceptionnelles. Il est évident que le pouvoir de police administrative est étendu si l’on n’est plus en temps normal ou si l’on traverse des crises.
En effet, le pouvoir de police se voit élargi dans le cas de la proclamation de l’état de siège ou l’état d’urgence. Ce sont deux notions complètement différentes, étant donné que l’état de siège correspond à un degré supérieur à l’état d’urgence.
Selon l’article 36 de la Constitution, « l’état de siège est décrété en Conseil des ministres. Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement ». L’état de siège suit le régime prescrit par la loi du 9 août 1849 qui limite sa proclamation et ne le rend possible qu’en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure ou extérieure.
Dans ce cas, il y a un transfert de pouvoir des autorités civiles aux autorités militaires qui assure alors désormais la sécurité des civils et de ses biens. À partir de ce moment, ses pouvoirs de police se voient tellement étendus qu’il sera admis des mesures qui, en temps normal, seraient illégales et prohibées, tels les perquisitions à toute heure, les contrôles constants et intensifs des identités, l’interdiction des publications et des réunions sur des sujets sensibles, etc.
Par contre, l’état d’urgence conforte et élargit seulement les pouvoirs de police du ministre de l’Intérieur ou du préfet. Conformément à la loi 55-385 en date du 3 avril 1955 portant sur l’état d’urgence, elle « peut être déclarée (…) soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’évènements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. »
Tel a, par exemple, été le cas lors de la constatation de la menace et l’atteinte à la salubrité publique (composant de l’ordre public) par la pandémie du coronavirus qui a entrainé la déclaration de l’état d’urgence à caractère sanitaire et la prise de mesures exceptionnelles en adéquation avec la situation comme les restrictions de la liberté de circulation à l’échelle nationale ou internationale, les contrôles sanitaires, etc.
En conclusion, la police administrative est une activité administrative se matérialisant par des actes unilatéraux, dont l’obligation des autorités investies du pouvoir afin de conserver l’ordre public.
