Une circulaire est un document interne à l’administration qui consiste en un ensemble d’instructions qui sont adressées à des agents publics par une autorité administrative en vertu de son pouvoir hiérarchique. La circulaire fait partie des actes que l’on appelle les actes administratifs.
De façon simplifiée, les circulaires sont des textes émis par une autorité administrative afin de transmettre des informations importantes entre les différents services administratifs comme des ministères par exemple.
Il convient d’ajouter que dans la hiérarchie des normes, les normes administratives sont celles qui ont le moins de valeur. De la même manière, la circulaire est l’acte administratif qui a le moins de valeur par rapport aux autres actes administratifs tels que les décrets ou les arrêtés.
À quoi sert une circulaire ? Définition et rôles
La mission principale d’une circulaire issue même de sa définition juridique en droit consiste à transmettre des informations entre différents services administratifs. On appelle aussi ces circulaires des instructions ou des notes de service. En principe, une circulaire ne s’adresse pas aux usagers du service public ou aux citoyens. Elle s’adresse uniquement aux fonctionnaires.
Toutefois, il convient de faire une distinction entre les circulaires ordinaires et les circulaires réglementaires. Dans le premier cas, elles sont juridiquement dépourvues de force obligatoire à l’encontre de tous les administrés. Ainsi, elles ne peuvent pas faire l’objet d’un recours contentieux.
À titre informatif, lorsque l’on parle de recours contentieux en droit administratif cela signifie que tous les contribuables ont la possibilité d’agir en justice auprès du tribunal administratif à l’encontre d’une décision administrative.
Ainsi, dès lors que l’auteur de la circulaire est investi d’un pouvoir réglementaire la circulaire peut être qualifiée de circulaire réglementaire. C’est le cas par exemple lorsque les circulaires créent de nouvelles règles en ajoutant des éléments à un texte législatif (une loi). Ici, les administrés ont la possibilité d’attaquer ces circulaires devenant le tribunal administratif.
De la même manière, les administrés peuvent se prévaloir de certaines circulaires vis-à-vis de l’administration. C’est le cas notamment dans le domaine fiscal où pour des motifs de sécurité juridique toutes les circulaires qui dérogent à la loi fiscale de manière favorable aux contribuables peuvent être opposées à l’administration.
Il est important de mentionner que les circulaires sont mises à la disposition du grand public via le site Internet : www.circulaires.gouv.fr ; à défaut les services de l’État ne peuvent s’en prévaloir à l’égard des administrés. Cette obligation est née d’une ordonnance de 2005. Depuis 2016, elle figure à l’article 312-2 du Code des relations entre le public et l’État.
Pour aller plus loin, voici quelques exemples de circulaires : Les circulaires ministérielles, interministérielles, préfectorales ; elles peuvent également être émises par le biais du directeur d’un service déconcentré comme la CNAV ou Caisse Nationale de l’assurance vieillesse, la CNAM ou Caisse Nationale de l’Assurance Maladie, etc.
Il est important de noter que l’utilisation des circulaires peut également avoir lieu au sein des grandes entreprises, pour pouvoir assurer la communication entre différentes filiales, agences ou encore succursales.
Quelles sont les conditions d’une circulaire ?
Comme nous l’avons dit, le but d’une circulaire consiste à transmettre des informations entre des services administratifs. Elle peut ainsi commenter l’application de lois et de règlements. Elle peut présenter les grands principes d’une politique. Elle peut aussi fixer des règlements consistant à expliquer les règles de fonctionnement d’un service public en droit administratif.
Pour ce faire, une circulaire doit satisfaire à certaines règles de forme et de fond. Ainsi, les références qui se rapportent à l’application de la circulaire doivent être claires et précises. Par exemple, il doit être fait mention du texte de loi que la circulaire vient préciser.
En outre, la circulaire doit obligatoirement préciser si elle vient abroger une circulaire antérieure. Elle doit aussi mentionner la date de publication de la circulaire, le sujet, l’auteur de la circulaire ainsi que les fonctionnaires concernés par exemple.
Nb : Un texte de loi peut tout à fait entrer en vigueur sans circulaire qui viendrait préciser l’application du texte.
La publication des circulaires et les conditions d’opposabilité
Toutes les circulaires doivent être publiées dans un délai de 3 mois maximum. Dans certains cas, elles peuvent être publiées au Journal officiel. Il en va ainsi lorsqu’une circulaire vient apporter des précisions sur des procédures administratives importantes de l’État ou lorsqu’elles viennent interpréter des règles juridiques appliquées actuellement.
En outre, il est obligatoire depuis le 1er mars 2009 de publier les circulaires adressées par des ministres à destination des services de l’État ou de ses établissements. Ceci du fait que les ministres représentent le pouvoir exécutif en France. Dans le cas contraire, une circulaire qui ne serait pas publiée serait inopposable aux administrés.
De la même manière, toute circulaire publiée de manière régulière et qui concerne des procédures administratives ou qui interprètent le droit positif peuvent bien être opposées aux administrés. Si elles ne sont pas publiées au Journal officiel alors elles deviennent inopposables aux administrés.
Nb : Les administrés ce sont toutes personnes qui dépendent d’une autorité administrative c’est-à-dire les citoyens en grande majorité ou les usagers des services administratifs.
On peut se poser la question de savoir qui peut se prévaloir d’une circulaire ?
En réalité, la réponse est simple : N’importe qui peut se prévaloir d’une circulaire qui le concerne même si celle-ci interprète ou décrit une règle de droit de manière fausse tant que la circulaire n’a pas été modifiée.
Toutefois, il existe un cas particulier où cette possibilité offerte par la loi est écartée. Il s’agit du cas de la circulaire qui vise à garantir la sécurité des biens et des personnes, la protection de la santé ou de l’environnement.
Quand est-ce qu’une circulaire fait l’objet d’une abrogation ?
À la lecture de l’article L 312-2 du Code des relations entre le public et l’administration : Les circulaires ainsi que les instructions de l’administration ; tels que l’État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ; peuvent toutes être abrogées si celles-ci n’ont pas encore été publiées.
De la même manière, si les délais de publication n’ont pas été respectés, les circulaires peuvent être abrogées. Enfin, une nouvelle circulaire peut aussi venir abroger une circulaire antérieure, c’est-à-dire plus ancienne. La nouvelle circulaire doit dès lors préciser celle qu’elle vient abroger.
