L’arrêt Narcy du 28 juin 1963 (Conseil d’État, Sect. 28/06/1963, Narcy, Req. P.401) est un arrêt fondamental en droit administratif, en ce qu’il a précisé les critères permettant de déterminer dans quelle mesure une personne privée pouvait assurer une mission de service public.
Par l’arrêt Narcy, la juridiction administrative suprême de l’ordre administratif (le Conseil d’État) a, donc, dégagé trois critères permettant à une personne privée de gérer une mission de service public et a, ainsi, reconnu, qu’une personne privée pouvait assurer une telle mission si elle était, notamment, investie d’une activité d’intérêt général (critère matériel), si elle était dotée, en ce sens, de prérogatives de puissance publique (critère juridique) et qu’elle faisait l’objet d’un contrôle par une personne publique (critère organique) :
« […] qu’en vue de les mettre à même d’exécuter la mission d’intérêt général (CRITÈRE MATÉRIEL) qui leur est ainsi confiée et d’assurer à l’administration un droit de regard sur les modalités d’accomplissement de cette mission, le législateur a conféré aux centres techniques industriels certaines prérogatives de puissance publique (CRITÈRE JURIDIQUE) et les a soumis à divers contrôles de l’autorité de tutelle (CRITÈRE ORGANIQUE) […] »
Mais, sans doute serait-il plus judicieux, avant de présenter cet arrêt majeur sur notre site novataux.com , de préciser le contexte juridique ayant amené le Conseil d’État à prendre cette décision et d’expliquer, plus en détail, ce que recouvrent certaines notions telles que les notions de « service public », de « délégation de service public » ou de « prérogatives de puissance publique ».
Voici tout ce que vous devez savoir sur l’arrêt Narcy 🙂
Qu’est-ce qu’un service public ?
Partons, d’abord, de la notion de base qu’est la notion de « service public ». L’expression de « service public » a été employée pour la première fois dans l’arrêt que tous les étudiants en droit connaissent : l’arrêt Blanco (Tribunal des conflits, 8/02/1873, 00012). Puis, c’est dans les arrêts Terrier (Conseil d’État, 06/02/1903, 07496) et Thérond (Conseil d’État, 05/03/1910, 29373) que la notion a été précisée.
La notion de service public a, alors, été définie, par le juge administratif, comme étant une activité d’intérêt général (critère matériel), assurée par une personne publique (critère organique), soumise à un régime juridique spécifique, exorbitant du droit commun, c’est-à-dire dotée de prérogatives de puissance publique (critère juridique).
Qu’est-ce qu’une activité d’intérêt général ?
La notion d’intérêt général est une « notion floue et contingente de son époque ». Selon le doyen Gérard Cornu, l’intérêt général est « ce qui est pour le bien public ». Il s’agirait, dès lors, d’un intérêt spécifique, propre à un groupe/une collectivité qui « transcenderait la somme des intérêts particuliers ».
Être investi d’une activité d’intérêt général revient, alors, à faire prévaloir certains intérêts considérés comme fondamentaux, tels que la sécurité, la santé, la préservation de l’environnement, etc. sur les intérêts particuliers.
Arrêt Narcy : Une personne privée peut-elle gérer un service public ?
La réponse est oui ! À l’origine, le service public se définissait avant tout au regard du critère organique ; ainsi, seules les personnes publiques pouvaient assurer une mission de service public.
Mais cela fut rapidement remis en cause puisque :
- D’une part, les personnes publiques pouvaient assurer des activités qui relevaient, en principe, de l’initiative privée et se soumettaient donc à la règle de droit privé (exemple : Arrêt Société Bac d’Eloka : Tribunal des conflits, 22/01/1921, 00706) ;
- D’autre part, certaines personnes privées se sont vu attribuer des missions relevant, en principe, de la compétence de l’administration.
En effet, certaines personnes privées se sont vu accorder la possibilité d’assurer une mission de service public par le biais d’une concession ou d’une délégation de service public (exemple : Conseil d’État, 30/03/1916, 59928 Cie générale d’éclairage de Bordeaux).
Qu’est-ce que la délégation de service public ?
La délégation de service public peut être définie comme le contrat « par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service » (article L.1411-1 du Code général des collectivités territoriales).
En pratique, il peut s’agir d’une délégation expresse (par le biais d’un contrat) ou d’une délégation implicite, notamment lorsque la personne privée est une société dont le capital est détenu majoritairement par une personne publique (exemple : EDF) ou lorsque plusieurs indices sont réunis : le caractère d’intérêt général de l’activité en cause, l’origine des ressources de la personne gestionnaire, l’existence ou non de prérogatives de puissance publique, etc.
NB : Découvrez aussi la distinction entre un contrat consensuel et les autres contrats en cliquant sur le lien bleu juste au dessus.
Arrêt Narcy : C’est quoi la prérogative de puissance publique ?
La prérogative de puissance publique concerne des prérogatives exorbitantes du droit commun, propres au droit public, dont les personnes publiques sont dotées afin de remplir pleinement les missions d’intérêt général qui leur sont confiées.
Il s’agit donc de moyens/droits propres à l’administration, tels que l’expropriation, le recours à la force publique pour certaines décisions, etc.
Ainsi, nous l’avons vu, pendant un temps, le service public se définissait avant tout au regard du critère organique.
Mais progressivement, la notion de service public n’a plus été définie au regard de ce seul critère, mais également au regard du critère matériel (la finalité, à savoir la satisfaction de l’intérêt général) et c’est, notamment avec l’arrêt Caisse primaire « aide et protection » de 1938 (Conseil d’État, Assemblée, 13/05/1938, 57302 ; mais également avec les arrêts Conseil d’État, 31/07/1942, 71398, Montpeurt et Conseil d’État, 02/04/1943, 72210 Bouguen) que le basculement fut opéré.
Ainsi, avec cet arrêt, la jurisprudence administrative reconnut que c’était, désormais, le critère de l’intérêt général qui permettait de savoir si une activité (exercée directement ou indirectement par une personne publique) était ou non une mission de service public.
Mais la notion d’intérêt général est une notion floue et contingente de son époque. Aussi, en l’absence de texte qualifiant une activité de service public, le juge administratif eut alors un rôle majeur : celui de déterminer les critères permettant de savoir si l’activité en cause était une mission de service public, et celui de (pour ce qui nous intéresse) préciser les critères qu’une personne privée devait remplir pour pouvoir assurer une mission de service public, ce qu’il a précisément fait dans l’arrêt Narcy.
Quels sont les faits et la procédure de l’arrêt Narcy ?
Les faits et la procédure de l’arrêt Narcy sont les suivants : en l’espèce, un individu (le Sieur Narcy) est employé dans un centre industriel, le Centre technique des industries de la Fonderie. Ce centre est une personne morale de droit privé et verse à cet individu, un salaire. Parallèlement, l’individu perçoit une solde de réserve d’officier général de l’armée de mer.
Le 11 juillet 1955, un décret est pris afin d’interdire le cumul d’activités et de rémunérations de certains agents publics. Il est alors inscrit dans l’article 1er de ce décret : « la réglementation sur les cumuls d’emplois, de rémunérations d’activités, de pensions et de rémunérations s’applique aux personnels civils, aux personnels militaires, aux ouvriers et agents des collectivités et organismes suivants… : 4° organismes même privés assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public sous réserve que leur fonctionnement soit au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités visées au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires ».
Au vu de sa situation, le décret est appliqué à l’individu concerné qui ne peut, dès lors, plus recevoir sa solde de réserve.
Celui-ci exerce alors un recours auprès du secrétaire d’État aux Forces armées (Marine). Sa demande est rejetée, une première fois, le 20 juin 1957, puis une seconde fois, de manière implicite, le 08/08/1957.
Les deux rejets ont été confirmés par le ministre des Affaires économiques et du plan, le 18 décembre 1957.
L’individu a, alors, forme un nouveau recours pour excès de pouvoir contre la décision du ministre, ensemble la décision de rejet implicite en date du 8 août 1957.
Arrêt Narcy : Quels sont les moyens des parties ?
Les moyens ne ressortent pas explicitement de l’arrêt Narcy, mais il est évident, en l’espèce, que :
- Le ministre des Affaires économiques (ainsi que le Secrétaire d’État aux forces armées) a considéré que la règlementation sur les cumuls s’appliquait au centre industriel dans lequel l’individu est employé et que celui-ci ne pouvait, conformément au décret, cumuler son salaire avec sa solde de réserve ;
- L’individu a, évidemment, prôné le contraire et considéré que la solde de réserve devait lui être versée.
Quel est le problème de droit de l’arrêt Narcy ?
Le problème de droit de l’arrêt Narcy est le suivant : afin de savoir si l’individu pouvait percevoir la solde de réserve, le Conseil d’État devait faire un examen précis de la situation et du fonctionnement du centre industriel et déterminer si celui-ci relevait effectivement de l’article 1er du décret de 1955 qui prévoit notamment que l’interdiction de cumuls s’applique aux « organismes même privés assurant la gestion d’un service public ou constituant le complément d’un service public sous réserve que leur fonctionnement soit au moins assuré, pour moitié, par des subventions des collectivités visées au 1° ci-dessus ou par la perception de cotisations obligatoires ».
Quelle est la solution rendue par le Conseil d’État ?
En l’espèce, le Conseil d’État a dû, répondre en deux temps (conformément à la manière dont est rédigé l’article 1er, 4° du décret de 1955).
Il a d’abord examiné les modalités de financement du centre, afin de savoir si le fonctionnement du centre était bien assuré, au moins pour moitié « par des subventions de collectivités » ou « par la perception de cotisations obligatoires ». À ce titre, le Conseil a pu relever qu’effectivement : « Cons. qu’il résulte de l’instruction que, depuis sa création, le fonctionnement du Centre technique des industries de la fonderie a toujours été assuré pour plus de moitié par des cotisations obligatoires et que notamment le pourcentage desdites cotisations dans les ressources du Centre s’est élevé en 1957 et 1958 à 95 et 97 ».
Puis, le Conseil devait répondre à la question centrale de l’arrêt Narcy et donc déterminer si le centre assurait bien la gestion d’un service public (ou constituait, au moins le complément d’un service public).
En effet, en l’absence d’un texte qualifiant le centre en question de service public, il revenait alors au Conseil d’État de fixer des critères permettant de savoir si la personne privée assurait effectivement une mission de service public.
Il faut le rappeler, avant l’arrêt Narcy, les juges administratifs avaient pour habitude de se baser sur le critère flou de l’intérêt général ; aucun autre critère n’avait donc été réellement donné auparavant.
Ici, le Conseil d’État fait donc preuve d’une certaine audace en indiquant les trois critères à prendre en compte pour déterminer si une personne privée peut effectivement assurer une mission de service public, à savoir : un critère matériel (la satisfaction de l’intérêt général), un critère organique (le contrôle par une personne publique) et un critère juridique (la possibilité pour la personne privée d’utiliser des prérogatives de puissance publique).
Le Conseil d’État retient alors que le centre assure effectivement une mission d’intérêt général (« ayant pour objet (…) «De promouvoir le progrès des techniques, de participer à l’amélioration du rendement et à la garantie de la qualité de l’industrie » ; qu’en vue de les mettre à même d’exécuter la mission d’intérêt général (CRITÈRE MATÉRIEL) qui leur est ainsi confiée »), qu’il dispose assurément de prérogatives de puissance publique (« le législateur a conféré aux centres techniques industriels certaines prérogatives de puissance publique (CRITÈRE JURIDIQUE) ») et qu’il est bien soumis au contrôle de l’administration (« et les a soumis à divers contrôles de l’autorité de tutelle (CRITÈRE ORGANIQUE) »).
Il en conclut alors que, les trois critères étant remplis, le centre assure bien la gestion d’un service public et que le décret de 1955 s’applique au cas d’espèce ; l’individu ne peut donc cumuler son solde de réserve en sus de son salaire.
Quelle est la portée de l’arrêt Narcy ?
La portée de l’arrêt Narcy est la suivante : on peut, d’abord, saluer la solution donnée par le Conseil d’État qui a complété la jurisprudence existante et permis de donner une véritable base permettant de déterminer dans quelles circonstances une personne privée pouvait assurer une mission de service public.
On peut, cependant, relever que, par la suite, la jurisprudence Narcy a pu être « partiellement remise en cause », s’agissant, notamment, du critère juridique.
En effet, par la suite, certains arrêts ont accepté qu’une personne privée puisse assurer une mission de service public, alors même qu’elle ne disposait d’aucune prérogative de puissance publique (exemple : Arrêt du Conseil d’État, 3 / 5 SSR, 20/07/1990, 69867 72160 Ville de Melun ; en l’espèce, le Conseil d’État a estimé « qu’une association para- administrative pouvait être regardée comme gérant un service public alors même qu’elle ne mettait en œuvre aucune prérogative de puissance publique »).
Cette remise en cause a été « scellée » avec l’arrêt APREI de 2007 (Conseil d’État, Section du Contentieux, 22/02/2007, 264541, APREI) qui a pu retenir que même en l’absence de prérogatives de puissance publique, l’activité d’une personne privée pouvait constituer une mission de service public si, « eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission » (dans le cas où aucun texte ne qualifie l’organisme de service public).
Cet arrêt a donc permis aux juges, par la suite, de se fonder sur un faisceau d’indices, dès lors que la personne privée ne disposait d’aucune prérogative de puissance publique ; l’arrêt APREI avait donc vocation à s’appliquer de manière subsidiaire dans le cas où le critère juridique n’était pas rempli.
Néanmoins, cette solution n’est finalement plus celle retenue aujourd’hui, tant les juges ont pour habitude de se fonder directement sur le faisceau d’indices proposé par l’arrêt APREI.
