L’arrêt Costa contre Enel du 15/07/1964 est un arrêt fondateur en droit européen car il a permis la consécration par le juge européen de l’ordre juridique communautaire. C’est à ce titre que l’on considère cet arrêt Costa contre Enel comme l’un des arrêts fondateurs du droit communautaire.
En effet, le 15 Juillet 1964, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) aurait pu se limiter à rappeler ce qu’elle avait déjà dit dans l’arrêt Van Gend en Loos : C’est-à-dire que les juridictions nationales doivent s’employer à une application du droit de l’Union européenne.
Pourtant, la Cour ne s’est pas arrêtée là. Avec l’arrêt Costa contre Enel, elle est allée encore plus loin dans le but de préciser les modalités d’application des normes communautaires.
Rappelons dès maintenant que la Cour de justice des Communautés européennes qui a rendu l’arrêt Costa contre Enel a changé de dénomination pour devenir la Cour de justice de l’Union européenne. Cette transformation de la juridiction européenne a été opérée grâce au traité de Nice.
Concernant la primauté du droit communautaire sur le droit national, il faudra joindre d’autres arrêts à l’arrêt Costa contre Enel : notamment les arrêts Van Gend en Loos et l’arrêt Simmenthal.
Dans cet article, nous nous pencherons sur le commentaire de l’arrêt Costa contre Enel que nous analyserons en détail.
Quels sont les faits et la procédure de l’arrêt Costa contre Enel ?
Le problème de droit de départ dans l’arrêt Costa contre Enel est relativement simple. Un homme est actionnaire de l’entreprise Enel, une entreprise de production et de distribution d’énergie électrique installée en Italie.
Au regard de son statut d’actionnaire et des actions qu’il possède, il reçoit en contrepartie des dividendes provenant de l’entreprise. Cependant en 1962, le gouvernement italien décide de nationaliser l’entreprise.
Par le biais d’une loi nationale, le gouvernement transforme cette entreprise auparavant privée en une entreprise publique, autrement dit le gouvernement procède à la nationalisation de la société Enel.
Les dirigeants de l’entreprise vont être remplacés par des dirigeants qui représentent la collectivité territoriale et qui vont en théorie prendre des décisions plus adaptées aux besoins de la population.
La conséquence de ce changement pour le requérant est qu’il perd ses dividendes. Indigné, celui-ci décide d’arrêter de payer ses factures d’électricité. Dès lors, l’entreprise le poursuit en justice où il est appelé à s’expliquer devant les juges nationaux.
Devant les juridictions nationales, le requérant argue que la nationalisation de l’entreprise est illégale. Plus précisément selon lui, cette opération est contraire au traité de Rome relatif à l’accord instituant la communauté économique européenne.
Face à ce raisonnement, le juge interne décide de surseoir à statuer et de porter la question à la connaissance de la Cour de justice des Communautés européennes par le biais d’une question préjudicielle en vue de l’éclairer.
Commentaire :
Rappelons que le juge administratif à qui l’on soumet un litige à l’obligation de rendre une décision. Ainsi, il doit statuer même sur des questions relevant du droit de l’Union européenne (UE).
Toutefois, s’il ne sait pas dans quel sens interpréter les directives communautaires, il a la faculté de recourir au juge communautaire afin que celui-ci se prononce. C’est justement par le biais d’une question préjudicielle que ce procédé est mis en œuvre.
Mentionnons également qu’au moment où l’affaire tombe dans les mains des juridictions communautaires, le juge national doit surseoir à statuer en attendant d’être éclairé sur l’application du droit communautaire.
C’est justement ce scénario qui est à la base l’arrêt Costa contre Enel où le juge italien a prononcé un sursis à statuer en attendant la jurisprudence de la Cour européenne.
Quel est le problème de droit de l’arrêt Costa contre Enel ?
À la lecture de l’arrêt de cet arrêt de principe en droit européen, il apparaît que trois problèmes de droit sont posés devant les juridictions.
Premier problème juridique de l’arrêt Costa contre Enel :
D’abord, il revient de savoir si la Cour de justice des Communautés européennes est compétente pour traiter de la question. Les parties ne sont pas en accord sur la question de la compétence de la juridiction communautaire dans cette affaire.
Deuxième et troisième problème de droit de l’arrêt Costa contre Enel :
Le deuxième problème juridique a deux volets. D’un côté le volet de l’invocabilité du droit européen. Ici, la question de droit est de savoir si le requérant a la faculté d’invoquer directement le droit de la Communauté économique européenne (l’ancêtre de l’Union européenne) devant le juge italien.
Le second volet a trait à l’applicabilité du droit communautaire. Autrement dit, est-il possible que le juge italien détermine la solution à ce problème de droit en faisant recours à des normes communautaires ? Comment doit être appliqué le droit communautaire et dans quel sens l’interpréter ?
Quelle est la solution de l’arrêt Costa contre Enel ?
Dans l’arrêt Costa contre Enel, la Cour de justice répond à chacun des trois problèmes juridiques comme suit.
Solution relative à la compétence et à l’invocabilité du droit européen :
Concernant la recevabilité de la question préjudicielle, il faut remarquer que le gouvernement italien est ici en désaccord avec le fait que le droit interne italien puisse être considéré comme contraire aux normes communautaires.
Il est ainsi soutenu que dès lors que des dispositions de droit interne sont votées en toute légalité, il n’est plus nécessaire de les conformer au droit européen.
Néanmoins la Cour de justice des Communautés européennes (la CJCE qui est aujourd’hui appelée la CJUE pour Cour de justice de l’Union européenne) précise au juge national dans cet arrêt que lorsque la loi nationale est déclarée incompatible avec le droit communautaire, ce n’est pas au juge communautaire de procéder à son annulation.
Mais il revient à l’organe institutionnel compétent de l’État membre de procéder à l’annulation de la loi nationale, ou alors à sa transposition en droit interne de sorte à la rendre compatible avec le droit européen.
La cour rappelle également que les États membres ont le libre choix de légiférer à l’échelle nationale et à tout moment. Toutefois, lorsqu’une violation d’une norme ou d’une directive communautaire est constatée, la Cour se réserve le droit de sanctionner les pays contrevenants.
Ainsi, le renvoi préjudiciel est recevable par la Cour qui se déclare compétente pour connaître de l’arrêt Costa contre Enel. La Cour affirme en effet qu’elle va interpréter le traité, mais précise aussi que si le traité n’est pas respecté, ce n’est pas son rôle d’en tirer les conséquences.
Ainsi, l’État italien devra modifier la loi ou faire la transposition des directives et normes communautaires, autrement la Commission de la Communauté européenne pourra enclencher une procédure de sanction.
De la même manière, la Cour de justice des Communautés européennes rappelle que la primauté du droit communautaire permet d’écarter devant un juge national les règles nationales contraires au droit de la Communauté économique européenne (CEE).
Les règles de la communauté bénéficiant de l’effet direct doivent être applicables aux personnes se trouvant sur le territoire de la communauté (on parle d’union aujourd’hui) par un juge national.
Pour dire les choses autrement, même devant une directive non transposée de l’union, on doit écarter l’application de toute loi nationale dès lors qu’elle est contraire au droit de la communauté économique européenne.
La Cour va plus loin en tirant les conséquences qu’elle n’a pas fait ressortir dans l’arrêt Van Gend en Loos. Il existe en effet, pour la Cour, un nouvel ordre juridique communautaire différent du droit international et des droits étatiques.
Le droit de la Communauté européenne (aujourd’hui de l’Union européenne) constitue cet ordre juridique communautaire qui est caractérisé par son autonomie et sa suprématie sur l’ordre juridique interne. À l’époque de l’arrêt Costa contre Enel, les seuls ordres juridiques qui existaient étaient les ordres juridiques nationaux.
Ainsi chaque État appliquait les règles de droit qu’il produisait lui-même. Le droit international n’était pas véritablement un ordre juridique dans les systèmes juridiques des États membres.
Commentaire :
Pour être applicable dans un État, toute règle internationale doit être introduite, c’est–à-dire transposée dans l’ordre juridique étatique. Elle ne peut pas « vivre » en dehors, car elle n’est pas autonome. La Cour de justice, dans l’arrêt Costa contre Enel, fait remarquer qu’il n’en est pas ainsi avec les règles communautaires.
À partir du moment où un État rejoint la communauté, tous les règlements communautaires existent sur son territoire sans qu’il n’y ait besoin de les introduire dans son propre ordre interne pour être applicable. C’est ce qui justifie d’ailleurs le principe de la primauté de l’ordre juridique européen sur l’ordre juridique interne de chacun des États membres de l’Union européenne aujourd’hui.
Par conséquent, le juge national se retrouve avec deux ordres juridiques à appliquer : l’ordre juridique national et l’ordre communautaire. Cependant, le juge national doit retenir qu’en toutes circonstances, il doit consacrer la primauté du droit communautaire sur le droit national.
Rappelons que les règles de l’Union ne sont pas des règles éparses et édictées comme c’est le cas pour les lois prises dans les États-nations. C’est plutôt un ensemble de règles cohérentes, créées par des institutions propres dotées de pouvoirs qui leur ont été transférés par les États membres.
Rappelons enfin que dans l’arrêt Costa contre Enel un paradoxe est né au niveau des juges nationaux par rapport à la question du système juridique. En effet, un ordre juridique provient en principe de la souveraineté d’un État (conformément aux règles du droit international public), or la souveraineté elle-même représente le pouvoir de l’État.
L’Union européenne n’étant pas un État, il détient quand même une part de la souveraineté que lui ont déléguée les États membres.
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Solution relative à l’interprétation juridique du problème de droit :
Tout d’abord, le requérant évoque un problème de procédure : compte tenu du fait que l’opération avait un caractère communautaire, la commission aurait dû être consultée et être informée de la nationalisation de la société.
Or, la règle communautaire en 1964 n’est pas très claire et son application peut varier d’un État à un autre. La règle n’étant pas juridiquement parfaite, elle ne peut pas créer de droit pour les particuliers et ne peut pas être appliquée de la même manière dans tous les États membres par les juges nationaux. Ainsi, la Cour rappelle que la règle invoquée par le requérant ne dispose pas d’effet direct.
Ensuite, le requérant évoque deux interdictions établies dans le traité. Tout d’abord, le traité interdit de créer des règles qui limitent l’installation d’une entreprise dans un État membre par une personne d’un autre État membre.
Ainsi le traité de Rome de 1957 interdit toute discrimination entre les nationaux et les ressortissants des autres États membres dans la création d’une entreprise. Cette interdiction provenant de l’article 53 est pure et sans condition : on en déduit alors qu’elle bénéficie de l’effet direct. Le requérant est donc en droit de l’invoquer et le juge national doit en faire application.
Cependant, les autorités nationales italiennes considèrent que cette interdiction ne peut pas s’appliquer à toutes les entreprises. La Cour répond que cette interdiction s’applique à toutes les entreprises, qu’elles soient publiques ou privées.
Le juge doit donc vérifier si la nationalisation de l’entreprise Enel ne crée pas de désavantages pour les personnes des autres États membres qui souhaitent créer une entreprise dans le secteur de l’énergie en Italie.
Ensuite, le traité interdit la création de nouveaux monopôles à caractère commercial à travers l’article 37. Cependant, il subsiste un problème quant à la définition du terme « monopole à caractère commercial ».
La Cour de justice doit dès lors l’interpréter pour éviter que chaque État membre donne une définition différente et éviter que l’interdiction soit contournée. En effet, pour un bon fonctionnement de la Communauté européenne, il est primordial que les États membres fassent une application uniforme du droit communautaire.
Dans cette optique, il faut considérer comme monopole le fait de redonner à une entreprise l’exclusivité de la vente ou de la production d’un bien/service sans qu’elle ne puisse avoir d’autres concurrents dans le même secteur d’activité.
Cette partie ne pose pas de problème pour les juges nationaux. Mais la terminologie « à caractère commercial » fait appel à une série d’interprétations qui peuvent être différentes.
Selon la Cour, c’est lorsque le monopole porte sur un produit commercial que peut naître une situation de concurrence entre les États membres. Le travail de la Cour de justice s’arrête à cette définition.
La Cour laisse ainsi le soin au juge italien de trancher lui-même, en se basant sur la définition de la Cour pour savoir si la nationalisation de l’entreprise Enel est valide ou invalide conformément au droit communautaire.
Pour conclure, selon que le juge italien considère l’électricité comme un produit commercial ou non, la nationalisation doit être déclarée contraire au droit communautaire ou conforme au droit communautaire.
Quelle est la portée de l’arrêt Costa contre Enel ?
Avec cette jurisprudence communautaire, la Cour de justice des Communautés européennes met en place pour la première fois la primauté du droit européen sur les textes législatifs en droit national.
Ainsi, la hiérarchie des normes est bouleversée avec l’applicabilité des directives de l’Union et des principes communautaires en droit interne.
D’ailleurs depuis lors, c’est sur la Cour de justice de l’Union Européenne que les juridictions internes vont s’appuyer en cas de doute lorsque vont se présenter à elles des contentieux mettant en jeu une norme communautaire face à une règle nationale.
Par la suite, plusieurs décisions de justice comme le célèbre arrêt Jacques Vabres rendu en 1975 vont venir confirmer que le droit interne est hiérarchiquement inférieur à la norme communautaire et plus généralement au droit européen.
