L’arrêt Commune d’Annecy du 03/10/2008 rendu par le Conseil d’État est un arrêt important pour la jurisprudence administrative française, car pour la première fois un décret a été annulé sur le fondement de la Charte de l’environnement, lui octroyant ainsi une véritable valeur constitutionnelle.
Cet arrêt, c’est aussi une décision de justice symbolique en ce sens qu’il constitue une véritable victoire écologique pour une société française en proie au changement climatique comme le reste du monde par ailleurs.
En effet, l’arrêt Commune d’Annecy est le premier à avoir annulé un acte réglementaire, en l’occurrence le décret du 1er août 2006 relatif à la procédure d’élaboration des décisions de délimitation des zones de protection autour des grands lacs de montagne pour une violation de la Charte de l’environnement. Or, ce dernier décret avait été pris sur le fondement de l’article L. 145-1 du Code de l’urbanisme.
C’est d’ailleurs ce qui fait la particularité de l’arrêt Commune d’Annecy, en ce sens qu’il a reconnu la supériorité de la Charte de l’environnement sur le décret précité en lui conférant une valeur constitutionnelle. Ainsi, dans la hiérarchie des normes, celle-ci prime désormais sur les lois et les actes réglementaires.
Toutefois, bien qu’il a une valeur constitutionnelle, on aurait pu penser que la disposition de l’article L. 145-1 précité du Code de l’urbanisme ferait écran entre le décret en cause et la Charte de l’environnement en vertu de la théorie de la loi d’écran consacrée par l’arrêt Arrighi. Seulement, ce dernier semblait aussi contrevenir à ladite disposition, ainsi qu’à l’article 7 de la Charte de l’environnement qui ne demeure pas moins une loi même si elle a valeur constitutionnelle. C’est pourquoi il fut annulé par le Conseil d’État.
En annulant le décret à travers l’arrêt Commune d’Annecy, le juge suprême administratif a non seulement confirmé la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement, mais aussi renforcer le rôle du législateur en faisant une application stricte de la loi.
Quels sont les faits et la procédure de l’arrêt de la commune d’Annecy ?
Dans l’arrêt Commune d’Annecy, un décret en date du 1er août 2006 concernant la procédure d’élaboration des décisions de délimitation des zones de protection autour des Grands Lacs de montagne, a été pris en application de l’article L. 145-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi du 23 février 2005.
Les articles R. 145-11 à R. 145-14 de ce décret énonçaient un changement au niveau du processus de délimitation de ces zones. En effet, lesdites dispositions disposaient que les délimitations des zones indiquées ci-dessus pouvaient désormais se faire sur l’initiative des préfets et des communes, et ce, après consultations des conseils municipaux et la soumission du dossier à une enquête publique. Ensuite, les mesures adoptées devaient être approuvées par un décret du Conseil d’État et mises à la disposition du public dans les mairies et les préfectures concernées.
Or, avant, cela relevait des dispositions particulières des lois montagne et littoral. Ainsi, ces dispositions remettaient en cause l’article 7 de la Charte de l’environnement qui prévoyait le libre accès et la participation du public aux décisions ayant trait à l’environnement (c’est toujours le cas aujourd’hui).
C’est pourquoi, trois jours après la promulgation du décret, la commune d’Annecy ayant estimé que celui-ci restreignait la portée de la protection de l’environnement, celle-ci a saisi le Conseil d’État d’une requête en annulation en date du 4 octobre 2006 de ce dernier pour excès de pouvoir. Ainsi, le juge administratif suprême a fait droit à sa demande et a annulé le décret du 1er octobre 2006.
Les prétentions des parties et la question de droit de l’arrêt de la commune d’Annecy
En substance, dans l’arrêt Commune d’Annecy, la requérante reprochait au décret en cause d’être illégal en ce qu’il contrevenait à l’article 7 de la Charte de l’environnement, et, par conséquent, à l’article 34 de la Constitution. En effet, l’article 7 de cette Charte ouvre le droit à « toute personne […], dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement […]».
Or, en prévoyant que les décisions de délimitation d’un périmètre restreint autour des lacs pouvaient dorénavant intervenir par décret pour arrêter un secteur dans lequel seules les dispositions particulières au littoral s’appliqueraient, excluant par-là celles de la « loi montagne », qui demeurait alors applicable au reste du territoire des communes concernées, le décret du 1er octobre 2008 méconnaissait le principe de participation et d’information du public prévu à l’article 7 précité de la Charte de l’environnement lors de l’élaboration des décisions de délimitation dans le domaine de la protection des Grands Lacs de montagne.
En conséquence, la commune ayant estimé que le décret disposait en lieu et place de la loi, chose qui est contraire à l’article 7 de la Charte de l’environnement, elle a donc demandé son annulation au Conseil d’État.
En l’espèce, dans l’arrêt Commune d’Annecy, la haute juridiction administrative devait s’interroger sur la place de la Charte de l’environnement dans l’ordre juridique interne, et ce, par rapport aux actes réglementaires.
Quelle est la solution de l’arrêt de la commune d’Annecy du 3 octobre 2008 ?
La réponse du Conseil d’État dans l’arrêt Commune d’Annecy est sans ambiguïté. En effet, le juge administratif suprême a répondu au problème de droit en annulant le décret du 1er octobre 2006. Par conséquent, il a fait droit à la requête de la Commune.
Ainsi, l’attendu du juge administratif suprême dans l’arrêt Commune d’Annecy est marquant, et ce, pour trois raisons.
La première est relative à la reconnaissance du caractère constitutionnel de la Charte de l’environnement. En effet, l’annulation du décret précité en cause a confirmé cette thèse puisqu’il était reproché à ce dernier de violer l’article 7 de la Charte. Ainsi, en annulant ledit décret, le Conseil d’État a reconnu de facto la primauté de la Charte sur celui-ci.
Ce faisant, le juge administratif suprême a alors confirmé sa jurisprudence issue de l’arrêt Mlle Aldige de 1998, suivant laquelle « le juge administratif peut annuler un acte contraire à une norme si, et seulement si, cette dernière dispose sur le fond ».
Toutefois, la solution qui a été retenue par le Conseil d’État dans l’arrêt Commune d’Annecy tranche sans nul doute avec la position qu’il avait soutenue deux ans plutôt dans l’arrêt Ligue de protection des oiseaux du 6 avril 2006.
En l’espèce, la haute juridiction administrative avait jugé que les dispositions de la Charte de l’environnement étaient trop générales et imprécises et ne pouvaient par conséquent, avoir qu’une portée limitée. Or, la solution de l’arrêt Commune d’Annecy prétend tout à fait le contraire.
En effet, l’annulation du décret du 1er octobre 2006 en cause, en raison de sa contrariété avec une norme supérieure, en l’occurrence l’article 7 de la Charte de l’environnement en témoigne. Il ne fait aucun doute que pour arriver à cette conclusion, le Conseil a estimé que les dispositions de la Charte étaient suffisamment précises pour que cette dernière puisse être invoquée comme source de légalité constitutionnelle.
À travers cet arrêt, le juge administratif suprême a fait écho à l’arrêt n° 2008-564 DC du 19 juin 2008 du juge constitutionnel intervenu quelques mois plus tôt et par lequel, celui-ci a jugé que l’ensemble des droits ainsi que des devoirs définis dans la Charte de l’environnement ont une valeur constitutionnelle et qu’ils s’imposent ainsi aux pouvoirs publics, de la même manière qu’aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif.
L’arrêt Commune d’Annecy n’est donc pas un arrêt solitaire en ce sens qu’il n’a pas à lui seul consacré la reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement. C’est pourquoi de prime abord, il serait plus prudent de parler d’une confirmation du caractère constitutionnel de cette Charte plutôt que d’une reconnaissance de cette valeur.
Cependant, il convient de noter que dans l’arrêt Association « Eau et rivières de Bretagne » du 19 juin 2006, le Conseil d’État admettait déjà la supériorité des « exigences qui découlent de cette charte » sur les dispositions législatives et administratives.
Ainsi, si l’arrêt Commune d’Annecy n’est pas à la base du caractère constitutionnel de la Charte de l’environnement et que ce n’est pas la première fois que la haute juridiction administrative se soit intéressée à la valeur à accorder à cette Charte, il est tout de même venu apporter des précisons très importantes.
En effet, au-delà de la symbolique du caractère constitutionnel reconnue à la Charte, il n’en demeure pas moins vrai que dans l’arrêt Commune d’Annecy, le Conseil d’État a voulu procéder à une applicabilité stricte de la loi.
En effet, le choix qui a été fait par la haute juridiction administrative de faire prévaloir la Charte de l’environnement sur le décret en cause et par-là, les actes réglementaires en général, témoigne de sa volonté de s’inscrire dans l’application stricte de la loi. Faut-il rappeler que l’article L. 145-1 du Code de l’urbanisme au visa duquel a été pris le décret du 1er octobre 2006 ne contenait pas de dispositions précises autorisant le gouvernement à édicter des actes réglementaires visant à délimiter les zones autour des Grands Lacs ? Ainsi, en édictant de tels actes, notamment, le décret du 1er octobre 2006, le gouvernement a donc outrepassé ses attributions.
C’est pourquoi le Conseil d’État a estimé que les dispositions du décret concouraient de « manière indivisible à l’établissement d’une procédure de consultation et de participation qui entrent dans le champ d’application de l’article 7 de la Charte de l’environnement ». En conséquence, il l’a annulé.
C’est pour le moins surprenant ! Puisque, conformément à la jurisprudence du même Conseil d’État, en l’absence de dispositions législatives expresses, le silence s’interprète en faveur du pouvoir réglementaire. Cela résulte de l’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950, qui, à défaut de disposition législative, avait admis que « la loi autorise le pouvoir réglementaire à fixer lui-même les limites du droit de grève ».
Or, dans le cas d’espèce avec l’arrêt Commune d’Annecy, l’article L 145-1 du Code de l’urbanisme était muet sur la compétence du pouvoir réglementaire quant à la délimitation des zones concernées par le décret. Aussi, l’article L. 110-1 de ce même Code se bornait seulement « à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d’autres lois ».
Ainsi, ce silence aurait dû être interprété en faveur du pouvoir réglementaire en vertu de la jurisprudence Dehaene. D’ailleurs, il est très fort probable que le décret du 1er octobre 2006 y est trouvé fondement.
Néanmoins, la haute juridiction administrative a, dans l’arrêt Commune d’Annecy, soutenu le raisonnement inverse. Ainsi, a-t-elle annulé le dernier décret, car ayant jugé qu’il était contraire à l’article 7 de la Charte de l’environnement qui pose le principe du libre accès à l’information et à la participation des citoyens aux décisions relatives à l’environnement.
Enfin, la solution retenue par le Conseil d’État dans l’arrêt Commune d’Annecy résultant de l’application stricte la loi peut se justifier par sa volonté de réaffirmer le rôle incontournable du législateur. En effet, le juge administratif suprême s’est limité à son rôle traditionnel consistant à dire la loi, rien que la loi. Comme le dit l’adage, il ne s’est fait que « la bouche de la loi ». C’est ainsi qu’il a conclu que le silence de celle-ci ne permettait pas au pouvoir réglementaire de s’arroger du rôle du législateur dans son domaine de compétence. L’annulation du décret en cause soutenait en effet ce raisonnement.
Quelle est la portée de l’arrêt de la commune d’Annecy rendu le 3 octobre 2008 par le Conseil d’État ?
Au-delà du fait que l’arrêt Commune d’Annecy du 3 octobre 2008 a pour la première fois annulé un décret sur le fondement de la Charte de l’environnement, il convient de souligner que l’arrêt d’espèce remet au goût du jour la Constitution.
En effet, en annulant le décret du 1er octobre 2006 au visa de l’article 7 de la Charte de l’environnement qui, il faut le rappeler, a été inscrite dans le préambule de la Constitution de 1958 lors de la réforme constitutionnelle de 2005, le Conseil d’État a affirmé son attachement à la norme suprême qu’est la Constitution.
Ayant une valeur constitutionnelle depuis une décision du Conseil constitutionnel de 1971 (décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971), l’inscription de ladite Charte dans le préambule de la Constitution, la recouvre des mêmes vertus que les autres dispositions du préambule.
Dès lors, ladite Charte se situe donc à un degré supérieur aux lois ordinaires et aux actes réglementaires pris en application de celles-ci.
Il est vrai qu’une partie de la doctrine conteste cette valeur constitutionnelle de la Charte, car estimant que toutes ces dispositions ne sont assez précises et impératives, en l’occurrence, l’article 7 sur le « principe de participation » rédigé en termes généraux.
Toutefois, il faut dire, comme a pu l’écrire le doyen Georges Vedel : « la Constitution est un seul et même corps ». Ainsi, il est inconcevable que l’on puisse accorder une valeur constitutionnelle à certaines de ses dispositions et en exclure d’autres puisque « les dispositions de la Constitution sont égales entre elles ».
Ainsi, l’arrêt Commune d’Annecy conforte le rôle de la loi dont la prédominance est aujourd’hui remise en cause aussi bien par la législation européenne que par les nombreux contrôles de légalité, notamment la QPC (Question Prioritaire de Constitutionnalité, explication ici) depuis 2008 pour ne citer que celle-ci.
